VI SA/Wa 1343/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zwanego dalej skarżącym uchyliło decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w części dotyczącej końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, odmowy wydania zezwolenia, nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz wysokości opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 w związku z art. 155 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej kpa), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. I. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 39. ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.). Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: W dniu 19 stycznia 2007 r. skarżący złożył do Zarządu Dróg Miejskich w W. wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie odcinka pasa drogowego ul. P. w rejonie stacji paliw [...] w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2 na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., decyzją z dnia [...] marca 2007 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a. oraz na podstawie uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę [...] Rady [...] W. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, [...] postanowił: 1. zezwolić na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej ul. P. w rejonie stacji paliw [...] o powierzchni 1,68 m2, według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 8 marca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. 2. odmówić wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 9 marca 2007 r. 3. rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt. 2 decyzji nadać rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. Ponadto w decyzji ustalono (pkt 4, 5, 6 i 7) warunki zajęcia pasa drogowego (załącznik nr 2 załączony do decyzji), wysokość opłaty (4 536 zł), terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnosić. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż od czasu wydania poprzedniego zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Wskazał na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W., stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych oraz założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. Powołał się ponadto na wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W oparciu o powyższą opinię organ wywiódł, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W ocenie organu pas drogowy ulicy P. charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2900 pojazdów na godzinę. Według ww. opinii należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Ponadto odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3,5 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji stwierdził, że powyższe okoliczności wskazują, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ stwierdził zarazem, że mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie i zezwolił na umieszczenie jej w okresie od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia wydania decyzji. Z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. C. Sp. z o. o. w odwołaniu od powyższej decyzji wniosła o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 k.p.a. podnosząc, iż upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta [...] W. wskazanemu Dyrektorowi ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, bowiem wcześniej wygasło w związku z wygaśnięciem z mocy prawa mandatu Prezydenta [...] W. H. G. w grudniu 2006 r., z uwagi na to, że nie złożyła ona w przewidzianym prawem terminie, oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806). W jej ocenie organ I instancji naruszył art. 108 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne i nieuprawnione przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podniosła, że zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego w zakresie wykładni przepisu artykuł 108 § 1 k.p.a., przyjmuje się, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał jednak okoliczności, która wskazywałaby na niezbędność niezwłocznego działania organu i związaną z tym konieczność nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro wydał zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie do dnia 8 marca 2007 r., to przyjąć należy, iż pozytywnie ocenił przedmiotowe urządzenie pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Upatrywała naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. w braku wskazania konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Organ ograniczył bowiem treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym [...] w latach 2004 - 2005. Badania te nie obejmują jednak okresu od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 9 marca 2007 r., kiedy przedmiotowy nośnik, zdaniem organu, najpierw nie zagrażał, a potem zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego w miejscu jego posadowienia. Przy czym brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych w rejonie objętym wnioskiem organ nie wykonał. Ponadto, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego są niewiarygodne, bowiem nie ma ona waloru dokumentu naukowego. Brak jest w niej podstawowych elementów opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. Z analizy treści opinii wynika, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem, Instytut Badawczy Dróg i Mostów żadnych badań nie przeprowadził. W opinii dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Skarżącą spółka zarzuciła nadto naruszenie art. 6 k.p.a. podnosząc, iż w pasie drogi w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Taka praktyka jest sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej spółki w ten sposób naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 20 czerwca 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 1 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliło na dzień 30 kwietnia 2007 r.; nadało punktowi drugiemu i trzeciemu brzmienie "(uchylony)"; ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 11 214 zł, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 3 ww. ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00,. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż nie ma podstaw do tego aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp., a zatem argument skarżącej spółki o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony. Organ nie uznał za zasadne argumenty skarżącej dotyczące uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż trafiające do organu od kilku miesięcy konsekwentne odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych oraz przedłużania zezwolenia na nośniki istniejące innych firm w pasie drogowym współgrają z polityką miasta zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Nie podzielił też zarzutu, że mandat prezydencki H. G. wygasł. Z uwagi natomiast na fakt, że odwołanie do organu wpłynęło w końcu kwietnia i zostało rozpatrzone dopiero w dniu 20 czerwca 2007 r. organ odwoławczy uznał za uzasadnione ustalenie innego terminu zezwolenia, zgodnie z wnioskiem strony – do dnia 30 kwietnia 2007 r. oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyliczono też nową wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka podniosła, iż organ naruszył następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego: - art. 35 w związku z artykułem 7 k.p.a. poprzez rozpoznanie przedmiotowej sprawy z naruszeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. i w ten sposób spowodowanie ujemnych skutków dla strony postępowania, - art. 7 oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. zarzutu stawianego w treści odwołania, dotyczącego wadliwego oparcia decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, - art. 77 § 1 w związku z artykułem 7 k.p.a., z uwagi na brak postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. P. w rejonie Stacji Paliw w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Strona zarzuciła organowi odwoławczemu, iż dokonując decyzją wydaną w dniu [...] czerwca 2007 r. zmiany decyzji organu I - instancji poprzez wyznaczenie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dzień 30 kwietnia 2007 r. naruszył zasadę związania adresata rozstrzygnięciem dopiero od chwili otrzymania decyzji, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 6 lipca 2007 r. W konsekwencji, działanie organu skutkuje brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 6 lipca 2007 r. a tym samym możliwością nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ponadto skarżąca spółka postawiła zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 104 § 2 k.p.a poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty polegające na braku rozpatrzenia przez organ odwoławczy zarzutu zawartego w odwołaniu, a dotyczącego wadliwego oparcia decyzji I instancji na materiale dowodowym w postaci Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Ponadto w skardze zarzucono, że opinia ta została podpisana przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania Instytutu na zewnątrz oraz ponownie przytoczono zawarte w odwołaniu argumenty, iż opinia nie ma waloru dokumentu naukowego. Organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów formalnych i merytorycznych dotyczących tej opinii. Ponadto skarżąca powtórzyła zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 77 § 1 w związku z artykułem 7 k.p.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie okoliczności, iż ustawienie przedmiotowego nośnika reklamowego może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przy piśmie z dnia 20 września 2007 r. skarżąca spółka nadesłała zdjęcie odcinka pasa drogowego ciągu komunikacyjnego ul P. oraz 3 zdjęcia z innych ulic [...] z uwidocznieniem tablic reklamowych innych firm reklamowych oraz opracowanie [...] PBO (Polskie Badania Outdooru) pt. "Jaki wpływ na Bezpieczeństwo Ruchu Drogowego mają nośniki outdoorowe". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Uznało za bezzasadny zarzut przewlekłości prowadzonego postępowania wskazując na fakt, iż komplet akt administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. otrzymało w dniu 15 czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie podzieliło również zarzutu strony o błędnym określeniu końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, argumentując, iż został on wyznaczony zgodnie z żądaniem strony a organ nie mógł samowolnie wydłużyć czasu objętego zezwoleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Wymaga podkreślenia, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co znajduje wyraz w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 61 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61 § 2 kpa organ administracji może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu także to postępowanie, w którym przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest jednak uzyskać zgodę strony na takie działanie, a w razie braku jej uzyskania umorzyć postępowanie. Z tak ukształtowanej zasady skargowości wynika, że w sytuacjach, gdy przepis prawa tego wymaga, to wniosek strony powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego i określa jego zakres. Zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest podmiot powołujący się na własny interes prawny. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje wprost inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw, należy przyjąć, że jeżeli chodzi o przyznanie stronie uprawnień, postępowanie wszczyna się na wniosek (por. B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003 s.334). Postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego inicjowane jest na wniosek strony zainteresowanej ulokowaniem w pasie drogowym konkretnego obiektu. Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 marca 1994 r. sygn. III ARN 67/93 (OSNCP 1994, nr 10, poz. 199) postępowanie administracyjne wszczyna się w zasadzie na żądanie strony, która w swym podaniu podaje zazwyczaj jego przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna - zgodnie z art. 104 k.p.a. - rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. Tym samym organ, rozpoznając sprawę wszczętą nie z urzędu lecz wskutek żądania strony, nie posiada legitymacji do podejmowania w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia wykraczającego poza zakres ujęty we wniosku strony. Ewentualnie, jeżeli żądanie zawarte w podaniu nie pozwala, ze względu na swą ogólnikowość, na ustalenie wystąpienia wskazanych przesłanek, organ wzywa wnoszącego do uzupełnienia w tym zakresie podania pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania (tak B. Adamiak, "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005 r., str. 348). W niniejszej sprawie sytuacja powyższa nie miała miejsca. Granice złożonego wniosku zostały określone w sposób jednoznaczny i jego treść spełniała wymogi § 1 ust.1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. nr 140 z 2004 r. poz. 1481) wydanego na podstawie art. 40 ust.16 udp, , stanowiące, iż wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego składa podmiot, który zamierza zająć pas drogowy, a we wniosku tym określa okres zajęcia pasa drogowego. W sposób nie budzący wątpliwości przepis określa zatem, że postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczynane jest na wniosek i to strona we wniosku określa okres zajęcia pasa drogowego. Innymi słowy, strona w ten sposób określa zakres sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka we wniosku z dnia 19 stycznia 2007 r. wniosła o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r. Organ pierwszoinstancyjny zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 8 marca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy odmawiając jednocześnie wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 9 marca 2007 r. W konsekwencji skarżąca spółka nie otrzymała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w części objętej jej żądaniem tj. w okresie od dnia 9 marca 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. zapadłą w wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji organu I - instancji, uchyliło ją w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia od dnia 9 marca 2007 r. oraz w części dotyczącej wyznaczenia końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ustalając ten termin na dzień 30 kwietnia 2007 r. - oznacza to, że mało na uwadze przytoczoną wyżej zasadę skargowości - i uwzględniło w wyniku odwołania żądanie strony zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne w całości. Wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, niezależnie od daty podjęcia decyzji, nie mogło wyjść poza granice wniosku i orzekać na czasookres, który nie był objęty wnioskiem, czyli o który strona wcale nie wnosiła. Innymi słowy organ nie miał podstaw prawnych, by rozpatrywać kwestię wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie, który nie był objęty żądaniem strony. Podkreślić należy, że wyjście poza granice wniosku i rozstrzygnięcie z urzędu o materii ( tu - okresie zajęcia pasa drogowego), która tym wnioskiem nie została objęta, stanowiłoby rażące naruszenie prawa tj. art. 61 kpa w związku z art. 40 ust. 16 ust. oraz w związku z § 1 ust.1 i 2 cyt. rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004 r. W związku z powyższym Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej o ciążącym na organie obowiązku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do dnia 6 lipca 2007 r. tj. do dnia, w którym otrzymała decyzję organu odwoławczego. W toku postępowania administracyjnego strona nie zmodyfikowała swojego wniosku odnośnie okresu, w jakim była zainteresowana uzyskaniem stosownego zezwolenia. Tym samym wskazać należy, że organ odwoławczy kierując się zasadą uwzględniania słusznego interesu obywatela, z uwagi na długotrwałość postępowania i przedłużanie się z tego powodu stanu niepewności strony, co do sposobu rozstrzygnięcia, wydał decyzję reformatoryjną uwzględniającą w pełni wniosek strony. Strona uzyskała więc zezwolenie na cały ten okres, o który wnosiła. Orzekając reformatoryjnie i uwzględniając całkowicie wniosek strony w oparciu o art. 7 kpa organ nie musiał już szczegółowo rozważać dalszych zarzutów strony stawianych decyzji, których uwzględnienie miało prowadzić do jej zmiany, w szczególności nie musiał analizować zarzutów stawianych opinii L. K. – co uczynił. Jak wynika z treści decyzji, organ odwoławczy nie oparł się na niej wydając rozstrzygnięcie i ostatecznie wniosek strony w całości uwzględnił. Okoliczność powyższa, jak i rozpoznanie sprawy z naruszeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie ma natomiast istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, tak jak i złożone w toku postępowania sądowego fotografie i badania outdorowe. Mając powyższe argumenty na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.