VI SA/Wa 1344/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej również: "WSA") w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO w W.", "Kolegium", "Organ odwoławczy") z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. (dalej: "Prezydent", "Organ I instancji") z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia C. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżąca", "Spółka") kary pieniężnej w wysokości 27.310,50 zł za zajęcie w okresie od 23 stycznia 2024 r. do 26 lutego 2024 r., bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej placu Bankowego w W. na wysokości posesji nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), w związku z przepisem art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie przepisów art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 19 października 2022 r. uprawniony geodeta dokonał pomiaru reklamy zamontowanej na elewacji budynku w pasie drogowym pl. [...] w rej. nr [...]. Na podstawie mapy ewidencyjnej i pomiaru stwierdzono, że reklama znajduje się w pasie drogowym na działce ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...]. W dniu [...] stycznia 2024 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego pl. [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" na elewacji budynku bez wymaganego przepisami u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 9 i 26 lutego 2024 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Pismem z dnia 13 lutego 2024 r. wszczęte zostało wobec Spółki postępowanie administracyjne w związku z zajęciem pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. ZDM poinformował Skarżącą, że przed wydaniem decyzji może zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Pismem z dnia 12 marca 2024 r. Spółka przedstawiła swoje stanowisko w sprawie oraz wniosła o umorzenie postępowania. Skarżąca wskazała, że przedmiotowy nośnik nie jest reklamą według ustawy o drogach publicznych. Decyzją z dnia [...] września 2024 r. Prezydent wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 27 310,50 zł za zajęcie w okresie od 23 stycznia do 26 lutego 2024 r. bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej placu [...] w W. na wysokości posesji nr [...]. Od decyzji Prezydenta Spółka wniosła odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania SKO w W. wydało zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie, zarówno sam fakt zajęcia pasa, czas zajęcia oraz powierzchnia zajęcia pasa drogowego zostały ustalone prawidłowo i znajdują oparcie w zgromadzonych dowodach. Znajdujące się w aktach sprawy urzędowe dokumenty geodezyjne, jakimi są: wypis z rejestru gruntów, dokumentacja zdjęciowa (papierowa oraz na nośniku CD) oraz mapa zasadnicza w kolorze określająca linie graniczne pasa drogowego oraz kolizję umieszczonej w pasie reklamy z liniami granicznymi pasa. SKO w W. wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się także protokół z przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2024 r. kontroli pasa drogowego, który to dowód potwierdza zajęcie na powierzchni 15,30 m2 pasa drogowego pl. [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu: [...], poprzez umieszczenie szyldu reklamowego o treści: "[...]". Organ odwoławczy stwierdził, że wykazana w niniejszej sprawie, w powyższy sposób kolizja obiektu reklamowego z wyznaczonym pasem drogowym pl. [...]w W. była wystarczająca do stwierdzenia, iż doszło do przekroczenia granicy przedmiotowego pasa drogowego. Dowody te zdaniem SKO w W. są ze sobą spójne, a dodatkowo wzmacnia je dokumentacja fotograficzna. Dokumenty te pozwalają na zweryfikowanie poprawności twierdzenia zarządcy drogi, co do umiejscowienia urządzenia reklamowego Spółki, przebiegu granicy pasa drogowego, a w konsekwencji zajęcia tego pasa przez reklamę. SKO w W. odnosząc się do przyjętego w decyzji okresu zajęcia pasa drogowego wyjaśniło, iż w aktach sprawy znajduje się karta kontroli pasa w poszczególnych dniach zajęcia, która uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz logiki formalnej, nakazuje przyjęcie, że sporny nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w okresie od 23 stycznia 2024 r. do 26 lutego 2024 r. W ocenie Organu odwoławczego zarządca drogi nie jest obligowany do dokumentowania istnienia obiektu każdego dnia, za który wymierzono karę. Wobec powyższego, w oparciu o zapisy uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (Dz. U. Woj. Maz. poz. nr 21) na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych matematyczne wyliczenie wartości wymierzonej kary poprzez przyjęcie iloczynu: powierzchni zajęcia 15,30 m2 x 51 zł x 10 x 35 dni zajęcia daje wartość: 27.310,50 zł, co także w opinii SKO w W. jest zgodne z poczynionymi w tym zakresie ustaleniami Organu I instancji. Nadto Kolegium, opierając się na wnioskach wyprowadzonych na podstawie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, doszło do przekonania, że prawidłowo zarządca drogi uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dla zastosowania przepisu art. 189f k.p.a. Przepis ten dotyczący warunków odstąpienia od kary, określa dwie możliwe sytuacje. Waga naruszenia prawa winna znikoma, a strona zaprzestała naruszeń prawa lub na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna za to samo naruszenie przez inny organ. Drugi z warunków zdaniem Organu odwoławczego w sprawie nie zachodzi, albowiem Spółka nie została wcześniej ukarana za to naruszenie przez inny podmiot (organ). Odnosząc się zaś do punktu pierwszego Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 189f k.p.a. stanowi o warunku łącznym i dopiero wystąpienie obu ww. przesłanek jednocześnie upoważnia organ do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Celem tego przepisu jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. Kolegium analizując akta oraz treść odwołania uznało, iż żadna z okoliczności wymienionych w art. 189f k.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Trudno uznać, żeby waga tego naruszenia była znikoma, skoro warunkiem legalnego zajęcia pasa przez reklamę jest posiadanie zezwolenia, a odwołująca się Spółka będąc profesjonalnym podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo takowego zezwolenia nie posiadała. Nadto Kolegium podniosło, że ustawowa definicja reklamy (przepis art. 4 pkt 23 u.d.p) to: "umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, 1688 i 1890); Z całą pewnością, według Kolegium, tablica umieszczona na fasadzie budynku przy pl. [...]w W. wraz z jej elementami konstrukcyjnymi oraz wobec faktu umieszczenia na niej napisu o treści: "[...]" - bezsprzecznie jest nośnikiem informacji wizualnej o treści: "[...]" i nie ma znaczenia o czym informuje tenże nośnik, jak zdaje się rozumieć ten zapis Spółka. Ponadto, wobec istnienia definicji legalnej terminu "reklama", w ocenie SKO w W. bezprzedmiotowe jest zatem, jako nieznajdującego zastosowania w realiach sprawy, dokonane przez Spółkę w odwołaniu dogłębne poszukiwanie innych znaczeń tego terminu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2025 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zaskarżoną decyzję. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi obszar wraz z nieograniczonym "słupem" powietrza nad tym obszarem i nieograniczonym "słupem" gruntu pod tym obszarem; 2) art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 4 pkt 23 przywołanej ustawy oraz w zw. z art. 2 pkt 16a - 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że tablica umieszczona na elewacji budynku zlokalizowanego przy Placu [...] o treści "[...]" stanowi reklamę w myśl ww. przepisów; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpujące zabranie materiału dowodowego i dokonanie błędnej oceny, na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, że fakt zajęcia pasa drogowego został udowodniony. Formułując powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto Spółka wniosła również o rozważenie przez Sąd możliwości uchylenia także decyzji Organu I instancji, ponieważ jest ona dotknięta tymi samymi wadami, co decyzja Organu II instancji. Spółka wniosła także o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz zwrot kwoty opłaty skarbowej. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie szyld z nazwą przedsiębiorstwa został umieszczony na elewacji budynku na wysokości kilku metrów nad chodnikiem. Przedmiotowy szyld zdaniem Spółki w żaden sposób nie ogranicza, ani nie utrudnia ruchu drogowego, obsługi ruchu drogowego, czy zarządzania drogą. W pobliżu szyldu nie znajdują się żadne urządzenia związane z obsługą, czy zabezpieczeniem ruchu drogowego. Jak podkreśliła Skarżąca każdego roku, bezpośrednio pod szyldem, lokalizowany jest ogródek gastronomiczny. Bezpośrednio przed restauracją zlokalizowany jest szeroki chodnik, paz zieleni, znowu chodnik, a następnie droga. Wobec tego według Spółki należy przyjąć, że szyld nie wkracza w obszar pasa drogowego w znaczeniu ustawowym, a zatem jego umieszczenie nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do wniosku, że zakaz zajmowania pasa drogowego obowiązuje w ogromnej większości na obszarach pod i nad powierzchnią pasa drogowego, które z przyczyn technicznych nie mogłyby zostać zajęte, co prowadziłoby do wniosku, że zakaz "chroni" prawo, którego nie da się faktycznie naruszyć. Zdaniem Skarżącej nie każde wizualne odniesienie, czy informacja dotycząca przedsiębiorcy stanowi automatycznie reklamę. Aby tego typu informacja mogła być zakwalifikowana jako reklama w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych niezbędne jest spełnienie następujących warunków tj. informacja musi, przede wszystkim, stanowić zachętę do skorzystania z usług danego przedsiębiorstwa, musi z niej wynikać, że intencją przedsiębiorcy był przekaz reklamowy oraz przeciętny odbiorca powinien postrzegać taki przekaz jako reklamę. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Spółki wskazać należy, że tablica umieszczona na elewacji budynku zlokalizowanego przy [...]nie stanowi reklamy, ponieważ jej walor jest wyłącznie informacyjny. Jest to nazwa zlokalizowanego w tym miejscu przedsiębiorstwa. Potencjalny klient może skorzystać z usług świadczonych przez Spółkę dopiero wówczas, gdy samodzielnie zorientuje się, że lokal o tej nazwie prowadzi działalność gastronomiczną, a nie dlatego, że nad lokalem została umieszczona tablica z nazwą przedsiębiorstwa. Potencjalny klient z samej tablicy może jedynie uzyskać wiedzę na temat nazwy prowadzonego w tej lokalizacji przedsiębiorstwa. A zatem, jak zostało wskazane powyżej, przedmiotowa tablica jest wyłącznie nośnikiem informacji w zakresie nazwy przedsiębiorstwa i nie zawiera żadnej zachęty do skorzystania z usług świadczonych w restauracji. W szczególności tablica w żaden sposób nie promuje usług świadczonych przez stronę. Wobec powyższego w ocenie Skarżącej nie został spełniony pierwszy (zachęta do skorzystania z usług) i drugi (intencja przekazu) warunek przekazu reklamowego. W opinii Spółki przedmiotowa informacja nie może być także odbierana jako reklama przez przeciętnego odbiorcę. Analizując zagadnienie, w jaki sposób przeciętny odbiorca postrzega tablicę z nazwą restauracji zasadne jest sięgnąć do potocznego znaczenia słowa reklama. Zgodnie z definicją w najprostszym znaczeniu zawartą w Słowniku napisy, ogłoszenia, itp. służące temu celowi. Biorąc pod uwagę przytoczoną definicję reklamy oraz mając na względzie stosunki miejscowe panujące w okolicy [...], zdaniem Skarżącej można z dużą dozą prawdopodobieństwa przyjąć, że przeciętny odbiorca postrzega tablicę z nazwą przedsiębiorstwa jako szyld przedsiębiorstwa, a nie reklamę zachęcającą do skorzystania z usług restauracji. W takim stanie rzeczy w ocenie Spółki należy stwierdzić, że tablica zawierająca nazwę przedsiębiorstwa nie stanowi reklamy prowadzonej działalności, w znaczeniu wskazanym w ustawie o drogach publicznych, lecz jest szyldem, o którym mowa w art. 2 pkt 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem umieszczenie przedmiotowej tablicy na elewacji budynku nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi. W konsekwencji Organ I instancji nie był uprawniony do wszczęcia postępowania o nałożenie kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, ponieważ takie postępowanie od początku było bezprzedmiotowe. Definicja reklamy wskazana w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych obejmuje swoim zakresem jedynie tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z wyłączeniem szyldu informującego o prowadzonej działalności, o którym mowa w art. 2 pkt 16d ww. ustawy. W dalszej kolejności Skarżąca podniosła, że przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Przepisy tej ustawy, oprócz definicji reklamy, zawierają definicję szyldu informującego o działalności prowadzonej na nieruchomości. Jednocześnie ustawa nie wskazuje, aby przepisy dotyczące kar nakładanych za zajęcie pasa drogowego poprzez reklamę należało odnosić także do szyldu. Wobec powyższego organy obu instancji zastosowały w niniejszej sprawie niedozwoloną wykładnię rozszerzającą. W ocenie Spółki w przedmiotowej sprawie w celu ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego, organy obu instancji posłużyły się m.in. wypisem z rejestru gruntów i wyrysem z mapy ewidencyjnej. Ponadto organy dysponowały dokumentacją fotograficzną tablicy i protokołem kontroli. W opinii Spółki żaden z wymienionych dowodów nie rozstrzyga, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego, ewentualnie czy tablica z nazwą przedsiębiorstwa całą powierzchnią zajmuje pas drogowy, a co za tym idzie nałożenie kary oraz wyliczenie jej wysokości dokonane zostało w sposób dowolny. Skarżąca nadmieniła, że protokół kontroli oraz dokumentacja fotograficzna świadczą bowiem jedynie o tym, iż w dniach kontroli szyld z nazwą przedsiębiorstwa znajdował się na ścianie budynku. Odnosząc się do pozostałych dowodów, tj. wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej zdaniem Spółki wskazać należy, że również te dowody nie rozstrzygają, iż istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego. Wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej wskazują, że działka nr [...]z obrębu [...]została określona symbolem "dr" - droga oraz dokumentują wzajemne położenie względem siebie działek [...]i [...] (działka z budynkiem, na którym umieszczony został szyld), a zatem również nie dowodzą faktu zajęcia pasa drogowego. Dla porządku jedynie należy dodać, że w materiale dowodowym położenie szyldu nie zostało umiejscowione w przestrzeni w sposób umożliwiający bezbłędne odtworzenie jego lokalizacji. Żaden ze zgromadzonych dowodów w opinii Spółki nie potwierdza, że budynek zlokalizowany na działce nr [...]został posadowiony dokładnie na granicy działek [...]i [...]. Dopiero taki dowód mógłby bowiem bez wątpliwości potwierdzić, czy istotnie szyld "wychodzi" poza granicę działki [...], czy też zawiera się jeszcze w jej obrębie. Reasumując, w niniejszej sprawie w ocenie Skarżącej organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie zgromadziły dowodów świadczących w sposób niewątpliwy o zajęciu pasa drogowego przez szyld reklamowy, w szczególności nie wykazały, że ściana budynku, na którym została umieszczona reklama, posadowiona została dokładnie w granicy działek [...]i [...], co niewątpliwie zdaniem Skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji arbitralnie przyjęły, że do zajęcia pasa drogowego doszło, czym naruszyły przepis art. 80 kpa. Na podstawie tak zgromadzonych dowodu organy administracji mogły równie dobrze przyjąć, że do zajęcia pasa drogowego nie doszło. Ponadto według Spółki, Organ I instancji i SKO w Warszawie w ogóle nie przeprowadziły postępowania dowodowego, nie ustalając przy tym, czy szyld w jakikolwiek sposób ogranicza lub utrudnia ruch drogowy, obsługę ruchu drogowego, czy zarządzanie drogą. Jak zostało wskazane wcześniej, w pobliżu szyldu nie znajdują się żadne urządzenia związane z obsługą, czy zabezpieczeniem ruchu drogowego. Bezpośrednio przed lokalem restauracji zlokalizowany jest szeroki chodnik, paz zieleni, znowu chodnik, a następnie droga. Wobec tego w ocenie Skarżącej należy przyjąć, że szyld nie wkracza w obszar pasa drogowego w znaczeniu ustawowym. Innymi słowy szyld znajduje się w obszarze obojętnym, z punktu widzenia funkcji, celu i roli pasa drogowego, a zatem nie narusza zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto Organ odwoławczy wniósł także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów prawa proceduralnego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując powyższe kryteria, w przedmiotowej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezydenta z dnia [...] września 2024 r. nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja SKO w W. z dnia [...] lutego 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2024 r. w przedmiocie wymierzenia Spółce kary pieniężnej w wysokości 27.310,50 zł za zajęcie w okresie od 23 stycznia 2024 r. do 26 lutego 2024 r., bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej placu [...] w W. na wysokości posesji nr [...]. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozsądzenia czy należący do Skarżącej nośnik jest reklamą oraz czy został umiejscowiony w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889, dalej: "u.d.p.), pas drogowy stanowi wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z kolei z art. 4 pkt 2, 5 u.d.p. wynika, że droga składa się z jezdni i chodnika. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Uznanie zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy organy administracji ustaliły w toku postępowania administracyjnego, że: sporna tablica jest reklamą, tablica ta znajdowała się w pasie drogowym, Skarżąca nie miała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim tej tablicy, ustalono okres zajęcia pasa drogowego. Zdaniem Sądu, wszystkie te okoliczności zostały prawidłowo ustalone w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Prezydenta Miasta. Nie zasługuje na uwzględnienie stawiany przez Skarżącą zarzut bezpodstawnego zakwalifikowania spornej tablicy - umieszczonej na elewacji budynku, w którym prowadzi swą działalność gospodarczą - jako reklamy. W niniejszej sprawie stwierdzenie, czy określony obiekt jest reklamą, musiało uwzględniać definicję legalną pojęcia "reklama" zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, użyte w ustawie o drogach publicznych określenie "reklama" oznacza umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, 1907 i 1940 oraz z 2025 r. poz. 527 i 680), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 i 1940). Jednocześnie zgodnie z art. 2 pkt 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "szyld" należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Zatem definicja "szyldu" jako także tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, mieści się wprost w definicji reklamy, ujętej w art. 4 pkt 23 u.d.p. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że sporna w niniejszej sprawie tablica zawierająca treść "[...].", odnosząca się do nazwy restauracji i informacji o prowadzonej przez nią działalności, stanowi bezspornie nośnik informacji wizualnej, o którym mowa w przytoczonej w art. 4 pkt 23 u.d.p. definicji reklamy. W ocenie Sądu, organy administracji bez naruszenia art. 7 k.p.a. ("W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli."), art. 77 § 1 k.p.a. ("Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy."), ani art. 80 k.p.a. ("Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.") zebrały, rozpatrzyły i oceniły materiał dowodowy z punktu widzenia ustalenia, czy sporna reklama znajdowała się w pasie drogowym Placu [...] w W. mającego status drogi powiatowej. Zdaniem Sądu, granice pasa drogowego Placu [...] oraz nieruchomości, na elewacji której umieszczono sporną reklamę, zostały w sposób wystarczający i przekonujący ustalone dowodami zgromadzonymi w sprawie. W aktach administracyjnych znajdują się bowiem m.in. protokół z kontroli pasa drogowego oraz karta kontroli zajęcia pasa drogowego, a także dokumentacja fotograficzna. Ponadto w materiale dowodowym znajduje się sporządzona przez biegłego geodetę mapa zajęcia pasa drogowego wraz z jego adnotacją urzędową. Na załączonym do akt wydruku mapy oznaczono przebieg pasa drogowego oraz miejsce usytuowania nośnika reklamowego. W ocenie Sądu, z dokumentów tych wynika jednoznacznie, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie budynku przy Placu [...]. Oznacza to, że wszystkie elementy umieszczone na elewacji budynku są nadwieszone nad pasem drogowym, a zatem zajmują pas drogowy. Konkretną lokalizację spornej reklamy - wbrew twierdzeniom Skarżącej - można ustalić na podstawie znajdujących się w aktach dowodów. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do stanu faktycznego, w tym w zakresie granic pasa drogowego, czy umiejscowienia obiektu, który ten pas zajmuje. Dowody zgromadzone w niniejszej sprawie pozwalają na wyraźne i jednoznaczne ustalenie zarówno granic pasa drogowego, faktu umiejscowienia spornej reklamy, jak i faktu znajdowania się tejże reklamy w pasie drogowym. W takiej sytuacji przeprowadzanie innych dowodów dotyczących tych okoliczności nie było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie nie jest też sporna okoliczność, że Skarżąca nie legitymowała się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego przez sporną reklamę. Ponadto w sposób wystarczający i prawidłowy ustalono okres zajmowania pasa drogowego przez sporną reklamę, zamykający się datami kontroli zajęcia pasa drogowego, podczas których stwierdzono i udokumentowano fakt znajdowania się spornej reklamy w pasie drogowym. Organy administracji zgodnie z prawem określiły też wysokość kary pieniężnej nakładanej na Skarżącą. Prawidłowo zastosowano w tym zakresie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., mnożąc stwierdzoną powierzchnię spornej reklamy przez dziesięciokrotność stawki opłaty za zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej, która to stawka została określona w podjętej na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p. uchwale Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ wypowiedział się w nim m.in. co do spełnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. Przedstawił w tym zakresie obszerną argumentację, która zasługuje na akceptację. W szczególności zgodzić należy się z organem, że waga naruszenia prawa nie mogła być uznana za znikomą z uwagi na to, że Skarżąca jest przedsiębiorcą (spółką kapitałową), na którym ciąży obowiązek zachowania podwyższonej staranności, nie może zatem zasłaniać się niewiedzą o wynikających wprost z ustaw obowiązkach. Na odwołującej ciążył obowiązek upewnienia się, czy dokonuje umieszczenia obiektu w pasie drogowym w sposób zgodny z przepisami prawa. Nie ulega wątpliwości, że Strona poprzez reklamę w pasie drogowym poprawiła widoczność swojej działalności, zachęcała klientów do skorzystania z lokalu gastronomicznego, bez ponoszenia kosztów na rzecz zarządcy drogi i kosztem przestrzeni pasa drogowego. Skarżąca miała przy tym wiedzę, że w wyniku innych kontroli umieszczenie obiektu w tej konkretnej lokalizacji zostało zasadnie zakwalifikowane przez zarządcę drogi jako zajęcie pasa drogowego (zob. np. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z: 17 listopada 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 4440/23; 17 stycznia 2024 r. sygn. VI SA/Wa 4289/23; wyrok NSA z 25 kwietnia 2025 r. sygn. II GSK 1636/24). Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl . Należy również wskazać, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a., z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek. Stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpatrzona w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sprawa w takim przypadku rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – art. 120 P.p.s.a.