VI SA/Wa 1346/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2007 r. o odmowie udzielenia C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - dalej zwanej skarżącą, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. R. (lok. Nr 1) w W. w celu umieszenia obiektu reklamowego. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. skarżąca wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z zapytaniem o możliwość montażu tablic o wymiarach [...] m x [...] m w lokalizacji ul. R. (lokalizacja nr 1) oraz w lokalizacji ul. R. ok. nr [...] (lokalizacja nr 2). Organ na powyższe odpowiedział pismem z dnia [...] czerwca 2006 r., w którym wskazał jakie dokumenty należy dołączyć w celu uzyskania zezwolenia na posadowienie reklamy w lokalizacji nr 1, podając jednocześnie, że usytuowanie reklamy w lokalizacji nr 2 nie jest możliwe z uwagi na kolizję z istniejącą zielenią. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogi w lokalizacji nr 1 pod tablicę reklamową o łącznej powierzchni [...] m2 na okres od [...] grudnia 2006 r. do [...] grudnia 2007 r. Organ pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. poinformował skarżącą o zamiarze wydania decyzji odmawiającej zajęcia ww. terenu, w odpowiedzi na które skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. podtrzymała swój wniosek, przedstawiając argumentację dotyczącą braku kolizji przedmiotowej reklamy z funkcjami pasa zieleni. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania ZDM działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej zwana u.d.p.), art. 104 Kpa., odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. R. (lok. Nr 1), w celu umieszczenia obiektu reklamowego (słupa). W uzasadnieniu organ podniósł, iż zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie, na który składają się: - wyniki badań natężenia ruchu opracowane przez B., z których wynika, że w porannym szczycie natężenie ruchu na wnioskowanej ulicy wynosi 1710 pojazdów na godzinę, - opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowana przez I., - szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, - charakterystyka reklamy oraz jej powierzchnia, zawarte w złożonym wniosku. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii inż. L. K. z I. organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 - 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne - głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi billboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu I instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. R. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1710 pojazdów na godzinę. Nadto odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi [...] m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ I instancji uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł pełnomocnik skarżącej adwokat E. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuciła decyzji nieprawidłowe powołanie i zastosowanie art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p zamiast art. 38 u.d.p., który to przepis dotyczy obiektów już istniejących. Wskazała, że zebrany przez organ materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż reklamy umieszczone w pasach drogowych stanowiły szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa drogowego. Podniosła, że program GAMBIT nie odnosi się w ogóle do problematyki reklam i nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że nośniki reklamowe znajdują się wśród czynników decydujących o bezpieczeństwie ruchu. Wzrost liczby wypadków związany jest ze wzrostem liczby pojazdów. Zarzuciła organowi naruszenie art. 77 § 1, 84 i 79 Kpa. i bierność w toku postępowania dowodowego oraz niezapewnienie stronie możliwości udziału w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłych. Wskazała, że błędny jest pogląd wyrażony w opinii, iż to reklamy zwiększają zagrożenie, gdy w istocie przyczynami wypadków są nadmierna prędkość, nietrzeźwość kierowców oraz zdarzenia z udziałem pieszych. Billboardy umieszczane w sąsiedztwie dróg były też wykorzystywane do propagowania bezpieczeństwa na drodze. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. SKO w W., po rozpoznaniu powyższego odwołania, na zasadzie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. OPK 2/00. Organ przyjął również, że nie ma podstaw, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, opinii biegłych, analizy dokumentów. Zwrócił uwagę na trafiające do Kolegium od kilku miesięcy konsekwentne odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych oraz przedłużenia zezwolenia na nośniki istniejące innych firm uznając, że współgra to z polityką miasta zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom, ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego interpretacji art. 38 ust. 1 u.d.p. SKO wskazało, że przepis ten dotyczy urządzeń istniejących w dacie jego wejścia w życie i nie oznacza, że nie należy usuwać z pasa drogowego jakichkolwiek urządzeń, na których umiejscowienie w tym pasie uprzednio wydano zezwolenie. Organ podkreślił, że to nie organ I instancji musi uzasadniać niemożliwość wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, lecz wnioskodawca musi wykazać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na umieszczenie w tym pasie urządzenia niezwiązanego z gospodarką drogową. W rozpoznawanej sprawie strona powołuje się na społecznie użyteczny charakter treści zawartej na nośniku reklamowym, co w ocenie organu nie może służyć dla uzasadnienia szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 39 ust. 3 u.d.p. Na taką okoliczność może powoływać się bowiem większość podmiotów gospodarczych świadczących usługi lub sprzedających towary, a co za tym idzie sytuacja wyjątkowa, opisana w ww. przepisie, stałaby się regułą. Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca C. Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła decyzji: - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 79, 84, 77, 107 Kpa., - błędne zastosowanie i interpretację art. 39 u.d.p. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzut naruszenia art. 7, 8 i 9 Kpa oparła na braku w toku postępowania administracyjnego zastrzeżeń ZDM-u wynikających z art. 39 u.d.p. Podniosła, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie stanowi zagrożenia lub utrudnienia ruchu drogowego i dlatego też brak podstaw do zastosowania zakazu umieszczenia reklamy w pasie drogowym. W ocenie skarżącej nie ma uzasadnienia dla zwolnienia organu z obowiązków wynikających z art. 7 i 77 Kpa, czyli dokładnego wyjaśnienia sprawy i zebrania oraz rozpatrzenia dowodów. Brak jest natomiast podstaw do obciążania strony obowiązkiem wykazania szczególnych okoliczności uzasadniających lokalizację reklamy w pasie drogowym. Zarzut naruszenia art. 7 Kpa skarżąca uzasadniła również zbagatelizowaniem jej słusznego interesu uzasadnionego inwestycjami, poniesionymi na rozwój działalności w sektorze reklamy zewnętrznej. Nadto skarżąca podtrzymała zarzut naruszenia art. 6 i 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, uznając, iż brak jest w rozpoznawanej sprawie podstaw do ograniczenia działalności gospodarczej. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w odwołaniu. Pismo I. nie stanowi opinii w rozumieniu art. 84 Kpa. i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia ze względu na pominięcie udziału strony przy przeprowadzaniu tego dowodu. Zakwestionowała wartość merytoryczną danych umieszczonych w tej opinii, podkreślając że dane te nie odzwierciedlają rzeczywistego zagrożenia związanego z ruchem drogowym. W ocenie skarżącej organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, naruszając tym zasadę wynikającą z przepisu art. 77 § 1 Kpa, a konsekwencją naruszenia tej zasady stała się wadliwość zaskarżonych decyzji przez naruszenie przepisu art. 107 § 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. skarżąca podtrzymała swoją dotychczasową argumentację. Przywołała ekspertyzy, które odmiennie niż ekspertyzy ZDM oceniają wpływ reklam w pasie drogowym na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Zwróciła uwagę na nierówne traktowanie przez organ przedsiębiorców w kwestii wydawania zezwoleń na umieszczanie w pasach drogowych nośników reklamowych i udzielanie zezwoleń spółce miejskiej W. Do pisma dołączyła dokumentację zdjęciową dotyczącą funkcjonowania nośników reklamowych tej firmy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej zwana p.p.s.a.). Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, zatem skarga podlega oddaleniu. Jak stanowi art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma poza tym, że określa sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 u.d.p. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Z treści art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika ponadto, iż ciężar dowodu, gdy chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek, spoczywa na wnioskodawcy. To jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie Sądu nie ma racji skarżąca, że to organ ma wykazywać, iż reklama w konkretnym miejscu stworzy zagrożenie. Reklama w obszarze zabudowanym jest urządzeniem niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, zatem może być umieszczona w pasie drogowym tylko na warunkach określonych w tym przepisie tzn. za zezwoleniem organu, które może być wydane tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku. To wnioskodawczyni powinna wskazać argumenty i dowody, że jej reklama w ruchliwym punkcie miasta nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, oraz że chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony, także w odniesieniu do zmniejszonej w stosunku do wymogów określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p., odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, iż skarżąca wnosząc o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie wskazała i nie udowodniła tak we wniosku, jak i po uzyskaniu przez nią informacji o przewidywanej odmowie wyrażenia zgody na lokalizację reklamy, iż jej nośnik usytuowany w konkretnym miejscu, nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu lub też, z jakich względów jego lokalizacja jest szczególnie pożądana. Jeżeli zatem strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił wyrażenia takiej zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem, który musi być uzasadniony, a ciężar dowodu okoliczności uzasadniających to odstępstwo spoczywa na stronie. Zważywszy powyższe Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut wadliwego zastosowania art. 39 ust. 3 u.d.p w sprawie niniejszej. Odnosząc się natomiast do zarzutów natury procesowej Sąd uznał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej badane pod tym względem decyzje odpowiadają prawu. W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucić organom, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydały zaskarżone decyzje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7, 8 i 9 Kpa. Wbrew twierdzeniom skargi, organ już w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. poinformował stronę, że zamierza wydać decyzję odmowną. Skarżąca wobec takiego stanowiska organu wyjaśniła, że przedmiotowa reklama nie koliduje z funkcjami pasa zieleni. Zauważyć należy, że powyższa kolizja zachodziła w lokalizacji nr 2, co jednoznacznie wynika z pisma organu z [...] czerwca 2006 r., a nie odnosi się do przedmiotowej lokalizacji. Skarżąca jednocześnie nie przedstawiła żadnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia w lokalizacji nr 1. Nie można zatem mówić, że naruszona została przez organ zasada pogłębiania zaufania i udzielania informacji, zwłaszcza gdy zważy się, że w odniesieniu do przedmiotowego nośnika reklamowego skarżąca występowała o wydanie stosownego zezwolenia po raz pierwszy. W ocenie Sądu organ działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa), nie naruszył również zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) i obowiązków wynikających z art. 77 Kpa. Jak podano powyżej, to skarżącą obciążał obowiązek wskazania i udowodnienia, że zaistniały szczególne okoliczności zobowiązujące zarządcę drogi do wydania zezwolenia na lokalizację nośnika reklamowego. Skarżąca nie wykazała, że jej nośnik, w konkretnym miejscu, nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu lub z jakich względów jest szczególnie pożądany. Zabrakło wiec podstaw do wydania decyzji pozytywnej. Podejmowana przez organ w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. decyzja, mimo, że uznaniowa, tj. taka gdzie organ, rozpatrując wniosek o zezwolenie na lokalizację nośnika reklamowego, rozważa możliwość zadośćuczynienia interesowi strony wnioskującej o to zezwolenie, odnosząc go do interesu publicznego, doznaje ograniczenia. Wynika ono z samego charakteru pasa drogowego i celów jakim ma on służyć określonym w art. 4 pkt 21 u.d.p. Lokalizowanie w pasie drogowym reklam, w sposób oczywisty i bez potrzeby przeprowadzania naukowych ekspertyz powoduje, jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, a już samo takie zachowanie nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Gdyby założyć, że kierowcy nie zwracają uwagi na sytuowane w pasie drogowym reklamy, niecelowy z punktu widzenia właściciela tej reklamy, byłby ich byt w takim miejscu. Organ zarządzający drogą, zobowiązany jest do jej ochrony przez niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania, a przede wszystkim do podejmowanie działań przeciwdziałających pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 u.d.p.). Powyższe oznacza, że cele, dla których urządzany jest pas drogowy i zasady na jakich on funkcjonuje odpowiadają w istocie celowi publicznemu jakim jest prawidłowe i bezpieczne funkcjonowanie drogi służącej wszystkim jej użytkownikom. A zatem udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim reklamy będzie zawsze zderzało się z interesem publicznym. Prowadzi to do wniosku, że podjęcie przez właściwy organ decyzji w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. musi poprzedzać rozważna analiza przywoływanych przez wnioskującego o stosowne zezwolenie okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny, uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych, poza związanych z drogą i jej obsługą, obiektów i urządzeń. Jak podano wyżej w rozpoznawanej sprawie zabrakło szczegółowego uzasadnienia wniosku w odniesieniu do wnioskowanej ostatecznie lokalizacji. Powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I, jak też II instancji dokumenty tj. wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez B. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana przez I., jak również Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 trudno nazwać dowodami w sprawie, z którymi strona postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać, w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu. Z tego względu zarzut naruszenia przez organ art. 79 i 84 Kpa należy uznać za niezasadny. W sprawie niniejszej inż. L. K. z P. w I. przedstawił organowi swoją wiedzę na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Sporządzony przez niego materiał zawierający spostrzeżenia natury ogólnej na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, organ włączał do materiału dowodowego wielu spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego przez reklamy i podpierał nim swoje stanowisko, co do niebezpieczeństwa związanego z umieszczaniem reklam w pasie drogowym. Praktyka włączania do materiału sprawy opinii fachowców jest dość powszechna. Organ nie jest związany opinią biegłego i nie jest skrępowany tą opinią. Ocenia ją swobodnie na podstawie zasad wiedzy. Opinia biegłego jest dla organu materiałem pomocniczym, który ma pomóc w podjęciu prawidłowego rozstrzygnięcia. Strona może polemizować z opinią, prezentować pogląd odmienny i wskazywać na jej braki. Tak też czyniła w sprawie niniejszej już w odwołaniu. Organ odwoławczy mógł więc rozważyć racje strony i głębię argumentacji biegłego. Zarzuty skarżącej dotyczące ogólnikowych i niepopartych wiarygodnymi badaniami stwierdzeń zawartych w opinii sporządzonej przez inż. L. K. nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym ("usprawiedliwiającym") zmianę dotychczasowego sposobu działania organu w zakresie udzielania zezwoleń na lokalizację nośników reklamowych. Oceniając wpływ opinii inż. L. K. na treść decyzji należy mieć na względzie, że istotą reklamy jest właśnie skupienie na sobie uwagi odbiorcy. Ten powszechnie znany fakt, niezależnie od oceny omawianej opinii, organ mógł i powinien wziąć pod uwagę. Umieszczenie reklamy w pasie drogowym zawsze, na co wskazywano powyżej, powoduje odwrócenie uwagi kierowców od spraw związanych z kierowaniem pojazdami. W tym aspekcie istnienie reklamy w pasie drogowym zawsze wpływa na bezpieczeństwo ruchu. Mogą być jednak okoliczności, które negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu równoważą swym pozytywnym społecznym oddziaływaniem jak np. przywoływane przez skarżącą reklamy umieszczane w ramach kampanii zmierzającej do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zezwalając na zajęcie pasa drogowego przez reklamę organ musi wyważyć pozytywne i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy. Rzeczą wnioskodawcy jest przekonać organ, że oddziaływanie negatywne nie występuje lub jest niewielkie, a istnieją okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Takimi okolicznościami mogą być np. społeczne oddziaływanie treści jakie niesie reklama, rodzaj i wielkość nośników, ich odległość od krawędzi jezdni, od znaków drogowych, skrzyżowań itd. W sprawie niniejszej w istocie rzeczy treść opinii nie wpłynęła decydująco na treść decyzji. Rozstrzygnięcie organu spowodowane było bowiem faktem, na co Sąd zwracał uwagę już wcześniej, iż strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy, w konkretnym miejscu, w odległości [...] m od krawędzi ruchliwej jezdni ul. R. – jest szczególnie uzasadnione. W powyższym kontekście za pozbawienie usprawiedliwionych podstaw należy uznać zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza skarżącej decyzjami organów nie została ograniczona, zaś treść wydanego rozstrzygnięcia wynikała z braku przedstawienia przez skarżącą swojego stanowiska zgodnie z uwarunkowaniami zawartymi w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przepis ten – wbrew twierdzeniom skarżącej – pozwala na ograniczenie działalności gospodarczej poprzez udzielanie zgody na lokalizację nośnika reklamowego tylko w wypadkach szczególnie uzasadnionych, a nie zezwala na to na zasadzie generalnej reguły. Ograniczenie to wynika niewątpliwie z ważnego interesu publicznego, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla wszystkich jego uczestników. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa. Organ wyjaśnił dlaczego obecnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazał na konieczną dbałość o bezpieczeństwo ruchu, zwiększające się natężenie ruchu, rozpraszanie uwagi kierowców przez reklamy. Fakty te należą do notoriów i także bez opinii inż. L. K. oraz powoływania się na program GAMBIT powinny być wzięte pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji o zgodzie na umieszczenie reklamy. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii i dotychczasowy pełny automatyzm nie zmieniają faktu, że obowiązuje zasada ochrony pasa drogowego oraz reguła co do ciężaru dowodu okoliczności uzasadniających odstępstwo od tej zasady. Zmiana dotychczasowej praktyki zarządcy drogi nie narusza wyrażonej w art. 8 Kpa zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa, a to właśnie z tej przyczyny, że dotychczasowa działalność organów nie opierała się na prawidłowej interpretacji stosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodzić się należy z zarzutami skargi, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób szczegółowy do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej, ale uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zarzuty te bowiem dotyczą w głównej mierze uchybień w przeprowadzeniu postępowania dowodowego oraz w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i jak wskazano wcześniej nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ zasady równości podmiotów wobec prawa. Sąd administracyjny kontroluje decyzje administracyjne z punktu widzenia legalności. Sąd nie może badać prawidłowości funkcjonowania organu w całokształcie jego działania. W tej sprawie Sąd bada tylko zasadność podjęcia zaskarżonej decyzji i nie bada innych decyzji, w innych sprawach, dotyczących innych nośników, w innych miejscach, tym bardziej, że inne decyzje nie wpływają na treść zaskarżonej decyzji. Nie chodzi bowiem o podział dóbr w pewien sposób reglamentowanych, tylko o politykę władz miasta w kwestii rozmieszczania reklam, przy zastrzeżeniu, że polityka dotychczasowa była powszechnie krytykowana, czego dowodem są krytyczne artykuły prasowe. Mając powyższe względy na uwadze, jak również treść art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów można jedynie wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, Sąd oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu ze zdjęć nośników reklamowych uznając, że zdjęcia te pozostają bez wpływu na ocenę legalności decyzji. Podsumowując, przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 tej ustawy zakazu dokonywania działań mogących powodować m.in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako ustawowy wyjątek może zdarzać się incydentalnie i wyłącznie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy określonych w art. 4 pkt 1 u.d.p. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.