VI SA/Wa 1349/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi "D." Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., nakładającą na spółkę z o. o. "D." (zwaną dalej "skarżącą") karę pieniężną w kwocie 8000 zł w związku z wykonywaniem międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., którą to decyzją Naczelnik Urzędu Celnego nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 8000 zł. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...], w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zarzuciła jej: 1) naruszenie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...]jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 2 umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów z dnia 1 września 1970 r. (ATP), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokument [...] wystawiony w dniu 16 sierpnia 2007 r. przez G. ważny w dacie kontroli nie został wystawiony przez właściwą władzę (innej) umawiającej się strony, 2) art. 93 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł z tytułu wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu, mimo braku podstaw do nałożenia ww. kary. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. odpisu wyroku NSA z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 151/14. Minister Finansów stwierdził, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji, o zastosowanie którego wnosiła skarżąca, jest trybem nadzwyczajnym odrębnym od postępowania zwyczajnego (odwoławczego), w którym to trybie nie przeprowadza się kolejnej oceny zasadności dokonanych rozstrzygnięć merytorycznych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek dotyczy, dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., czy też te wady nie występują. Organ odwoławczy uznał za słuszne stanowisko organu I instancji w zakresie rozumienia przepisów regulujących ten tryb i podkreślił, że wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych i tylko przy spełnieniu bardzo konkretnie wskazanych przesłanek ustawowych. Przedmiot postępowania nadzwyczajnego nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania zwykłego. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, w którym organ administracji orzeka nie co do istoty sprawy rozstrzygniętej w przedmiotowej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Istota postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się zatem do oceny, czy ostateczne rozstrzygnięcie nie zostało dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie bada się na nowo wszystkich okoliczności sprawy. Organ w związku z tym tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji. W tej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w innych postępowaniach - tu organ powinien rozstrzygnąć kwestie czysto prawne według zasad stosowania kasacji. Odnosząc swoje stanowisko do sprawy rozstrzyganej, Minister Finansów wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji Dyrektor Izby Celnej w [...] zasadnie wykazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, o których mowa we wskazanych przez skarżącą przepisach, bowiem w przedmiotowej sprawie nie zachodzą wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, przywołany przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 151/14 z dnia 19 marca 2015 r. nie może stanowić samodzielnej przesłanki do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa. Nie jest bowiem, w ocenie organu, takim rażącym naruszeniem inna, niż tego dokonał NSA wykładnia normy prawnej zastosowana przez organy celne. Spór co do wykładni postanowień umowy (ATP) miał miejsce przed wydaniem przywołanego przez skarżącą wyroku NSA, w którym sąd dokonał innej od dotychczasowej interpretacji zastosowanych przez organy celne przepisów. Nie można więc takiego zachowania organu traktować na równi z rażącym naruszeniem prawa, które miało by polegać na skrajnym ignorowaniu obowiązującej w chwili orzekania doktryny sądowej. W czasie gdy organ I instancji wydawał przedmiotową decyzję w doktrynie akceptowana była wykładnia zastosowana przez organy celne. Tym samym Minister Finansów uznał za słuszne stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji preferowane jest podejście kasacyjne (formalne), a nie apelacyjne. Polega ono na rozumieniu tego pojęcia jako oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Taka linia orzecznictwa jest następstwem gramatycznej, językowej wykładni tego pojęcia. Przepis art. 156 kpa zawiera sformułowanie "rażące naruszenie prawa", które powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Nie może być zatem podstawą do takiego działania norma prawna, co do której treści istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Zatem, w ocenie Ministra Finansów, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z powodu rażącego naruszenia prawa należy kierować się przede wszystkim gramatyczną wykładnią tego pojęcia, eliminując przy ocenie wystąpienia takiej kwalifikowanej wady decyzji, elementów rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Organ odwoławczy uznał zatem, że nie są możliwe do zaakceptowania zarzuty stawiane w odwołaniu przez skarżącą Dyrektorowi Izby Celnej w [...], polegające na naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. Zatem zaskarżona decyzja nie naruszała powołanych wyżej przepisów prawa. Pismem z dnia 28 czerwca 2016 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Finansów, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa t.j.: a) art. 2 umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów z dnia 1 września 1970 r. (ATP), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokument [...] wystawiony w dniu 16 sierpnia 2007 r. przez G. ważny w dacie kontroli (okres ważności do września 2013 r.) nie został wystawiony przez właściwą władzę (innej) Umawiającej się strony, b) art. 93 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c) oraz art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie za uzasadnione nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8 000,00 zł z tytułu wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu, mimo braku podstaw do nałożenia tej kary. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie podzielając podniesionych w niej zarzutów i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Jak wynika z ustalonego przez organy obu instancji stanu faktycznego skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. jako wydanej bez obowiązującej podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ww. decyzją organ celny nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8000 złotych z tytułu wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Ukaranie skarżącej miało związek z kontrolą, przeprowadzoną w dniu 28 marca 2013 r. na terenie Drogowego Przejścia Granicznego w K., a która dotyczyła sprawdzenia dokumentów związanych z wykonywaniem międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy należącym do skarżącej środkiem transportowym marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą – o numerze rejestracyjnym [...]. Kierowca zestawu pojazdów okazał do kontroli niemiecki dokument [...] wystawiony w dniu 16 sierpnia 2007 r. z datą ważności do września 2013 r. Organ orzekający w sprawie mając na uwadze wyniki kontroli uznał, że podmiot wykonujący transport międzynarodowy nie wylegitymował się właściwym dokumentem, albowiem zgodnie z przepisem ust. 4 dodatku 1 załącznika 1 do Umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP) sporządzonej w Genewie dnia 1 września 1970 r. świadectwo ATP powinno być wystawione przez właściwą władzę państwa rejestracji naczepy tj. w tym przypadku przez władzę polską. Z tych powodów na skarżącą nałożona została kara pieniężna w wysokości 8000 zł. Od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] strona nie składała odwołania, w związku z tym decyzja ta stała się ostateczna. Domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. strona podniosła, że w chwili wydawania świadectwa przez G. w Niemczech naczepa o nr rej. [...] była po raz pierwszy zarejestrowana w Republice Federalnej Niemiec, a w związku z tym jednostka ww. państwa była właściwa do wydania świadectwa ATP. Natomiast w myśl normy art. 2 umowy ATP na Rzeczypospolitej Polskiej ciąży obowiązek uznania ważności takiego świadectwa. Badanie na zgodność stanu faktycznego naczepy z wymogami umowy ATP, jest badaniem stanu technicznego pojazdu i zakończyło się wydaniem stosownego certyfikatu, którego prawną ochronę na terenie całej Unii Europejskiej gwarantuje dyrektywa Rady 96/96/WE. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GSK 151/14 z dnia 19 marca 2015 r. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej karę pieniężną organy uznały, że została ona wydana bez rażącego naruszenia prawa. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły bowiem przepisy art. 87 ustawy o transporcie drogowym, art. 1, 2, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP) sporządzoną w Genewie dnia 1 września 1970 r. (Dz. U. z 1984 r., nr 49, poz. 254). Natomiast postanowienia dotyczące kontroli zgodności izotermicznych środków transportu, lodowni, chłodni lub ogrzewanych środków transportu z normami, zawarte zostały w załączniku 1, dodatek 1 do ww. umowy. Organy wskazały, że powołany przez skarżącą wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. II GSK 151/14 zapadł w innej sprawie o podobnym stanie faktycznym. Sąd w ww. wyroku nie stwierdził, aby organy celne dopuściły się rażącego naruszenia prawa, przeprowadził natomiast odmienną wykładnię przepisów ATP, o których mowa w sprawie. Zdaniem organów odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby następnie okazała się błędną nie stanowi rażącego naruszenia prawa a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Badając zaskarżoną decyzję Ministra Finansów utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. Sąd uznał, że odpowiadają one prawu. Jak słusznie wskazały organy obu instancji postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z przewidzianych w k.p.a. postępowań nadzwyczajnych, którego celem jest weryfikacja decyzji ostatecznych i ewentualne wyeliminowanie ich z obrotu prawnego z powodu istotnych wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. oraz w przepisach odrębnych. Skarżąca jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wskazała podstawę, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem sądowoadministracyjnym (B. Adamiak) J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 5. wydanie, wydawnictwo C.H. Beck str. 716) przypadki i przywołane tam orzeczenia wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce gdy: a) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny (np. wygaśnięcie decyzji) powstaje z mocy prawa a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albo egzekucja będzie zbędna, b) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, c) brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji, wytycznych, samoistnej uchwały Rady Ministrów (jak i akt wykonany do takiej ustawy), ani też akt normatywny nie opublikowany pomimo obowiązku jego promulgacji. Jako przypadki braku podstawy prawnej należy też wskazać m.in. rozstrzygnięcie w sprawie cywilnej nie podlegającej orzecznictwu administracyjnemu, wydanie decyzji, chociaż przedmiot rozstrzygnięcia nie stanowił odrębnej sprawy, wyjście w załatwieniu sprawy poza granice dopuszczone przepisem prawnym, wydanie decyzji dotyczącej czynności materialno-technicznej. Natomiast naruszenia prawa mają charakter rażący, w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organy celne obu instancji prawidłowo uznały, że decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w B. nie jest obarczona wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przywołany bowiem przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GSK 151/14 z dnia 19 marca 2015 r. nie może stanowić samodzielnej przesłanki do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa. W ww. wyroku Sąd dokonał odmiennej wykładni przepisów prawa od tej, którą do chwili wydania wyroku kierowały się organy celne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na gruncie wykładni literalnej art. 2 ATP możliwe są dwie interpretacje przepisu art. 2 ATP. W pierwszym wypadku będzie to władza innej umawiającej się strony w drugim władza państwa, w którym środek transportu jest zarejestrowany lub przyjęty do ewidencji. Jednakże uznanie świadectwa ATP wydanego przez władze niemieckie na gruncie stanu faktycznego sprawy realizuje cele umowy ATP. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do stwierdzenia aby w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa bowiem organy celne dokonały odmiennej aczkolwiek dopuszczalnej wykładni art. 2 ATP niż dokonał jej Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyżej wyroku. W wyroku z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96 (ONSA 1998 nr 3 poz. 101) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził "rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji, na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa". Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, że działając w trybie nadzwyczajnym organ nie naruszył art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. uznając, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów wskazanych w skardze, stąd też Sąd skargę oddalił w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.