VI SA/Wa 1354/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert oddala skargę Zaskarżoną do WSA decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ), działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej "ustawa o świadczeniach", "u.ś.o.z." w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1290 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 535/13, uchylającym zaskarżoną przez N. sp. z o.o. z siedzibą w W., (dalej jako "skarżąca", "spółka"), decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2012 r, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor OW NFZ) z [...] września 2012 r., oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz postanowił przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu 2 kwietnia 2012 ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej w zakresie: położnictwa i ginekologii, pobrania materiału z szyjki macicy do przesiewowego badania cytologicznego – zakres skojarzony z [...] dla obszaru miasta W.. Na przedmiotowe postępowanie wpłynęło 59 ofert, w tym oferta skarżącej. W dniu 10 lipca 2012 r. postępowanie konkursowe zostało rozstrzygnięte. Komisja sporządziła ranking końcowy ofert. Oferta N. sp. z o.o. z siedzibą w W. zajęła ex aequo 56 pozycję i otrzymała 54,818 pkt. Komisja dokonując rozstrzygnięcia wybrała oferentów, którzy uzyskali łączną ilość punktów od 54,909 do 80,220. W postępowaniu oferty skarżącej nie została zatem wybrana ze względu na zbyt niską liczbę punktów oraz przez wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem zamówienia. Spółka w dniu 17 lipca 2012 r. złożyła w siedzibie Dyrektora OW NFZ odwołanie, w którym wniosła o zmianę treści rozstrzygnięcia oraz dokonanie wyboru oferty odwołującego i zawarcie z nim umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z ogłoszeniem w sprawie postepowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Decyzją z dnia [...] września 2012r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, oddalił powyższe odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotne. Skarżąca pismem z dnia 8 października 2012 r. złożyła do Prezesa NFZ odwołanie od ww. decyzji Dyrektora OW NFZ. Wniosła m.in. o uznanie odwołania i powtórzenie czynności rozstrzygnięcia ofert, w szczególności o przeprowadzenie negocjacji oraz dokonania wyboru oferty i zawarcia umowy ze spółką. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora OW NFZ. Od wydanej przez organ odwoławczy decyzji, skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. W wyroku z dnia 5 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt. VI SA/Wa 535/13 uchylił zaskarżoną przez N. sp. z o.o. decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert. W uzasadnieniu wyroku WSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 134 ustawy o świadczeniach NFZ ma obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postepowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wskazał m.in. również, że jeżeli organy funduszu miały obowiązek skontrolowania rozstrzygnięcia także z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców to musiały porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Oceny i oferty powinny zatem zostać włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego zaś ustalenia organu w tym zakresie winny znaleźć, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., odpowiedź w uzasadnieniu decyzji. Natomiast zaskarżona decyzja Prezesa NFZ koncentrowała się tylko na skarżącej i czynnościach podejmowanych w stosunku do niej. WSA w Warszawie zauważył również, że dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne było ustalenie, że wybieranie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało na podstawie przejrzystych i jednakowych dla wszystkich oferentów kryteriów. Sąd podzielił zatem zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w związku z brakiem odniesienia się organu do powyższych okoliczności. Wskazał również na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia i dokonania jego wszechstronnej oceny przed wydaniem decyzji administracyjnej przez organ. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności uniemożliwiło Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji. W związku z uprawomocnieniem się powyższego wyroku WSA, skarżąca wezwała pismem z 16 grudnia 2013 r do wykonania tego wyroku poprzez uwzględnienie odwołania z dnia 8 października 2012 r. od decyzji nr [...] Dyrektora OW NFZ. W uzasadnieniu w sposób obszerny opisała liczne wadliwości postępowania uzasadniające jej zdaniem konieczność uwzględnienia odwołania przez Dyrektora OW NFZ oraz Prezesa NFZ. Podniosła, że Prezes NFZ nie powinien uchylać się od wykonania przytoczonego wyroku przez przekazanie rozpatrzenia sprawy Dyrektorowi OW NFZ, gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 134 ust. 1 oraz art. 154 ust 6 ustawy o świadczeniach. Pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. Prezes NFZ poinformował spółkę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o prawie zapoznania się z materiałami postępowania. W odpowiedzi pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. skarżąca zażądała wykonania przez Prezesa NFZ obowiązku z art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, tj. uwzględnienia odwołania od decyzji Dyrektora OW NFZ z dnia [...] września 2012 r. Skarżąca podniosła w szczególności, że uwzględnienie przedmiotowego odwołania nakłada na Dyrektora OW NFZ obowiązek przeprowadzenia rokowań ze skarżącą w przedmiocie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Wykluczało to przekazanie przez Prezesa NFZ sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powołała się również na okoliczność wykazania na etapie postępowania sądowoadministracyjnego faktu, iż przeprowadzanie rokowań zamiast przez komisje konkursową odbywało się przez dwuosobowy zespół, co stanowiło naruszenie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Uniemożliwiało to jej zdaniem przekazanie organowi funduszu sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż ten nie może konwalidować nieskutecznie prowadzonych negocjacji rozpoznając ponownie sprawę. Spółka wskazała na niemożliwość uchylenia się od wykonania wyroku WSA z dnia 5 września 2013 r. przez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, a także byłoby pozbawieniem skarżącej uzyskanego skutku prawnego na mocy ww. wyroku. W tych ustaleniach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uzasadniając swoje rozstrzygnięcie przytoczył stan faktyczny sprawy i wskazał, że w związku ze wskazanym prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 535/13, decyzja Dyrektora OW NFZ powinna uwzględniać wiążące, ostateczne ustalenia Sądu. Nieuwzględnienie w powyższej decyzji tych ustaleń spowodowałoby sytuację, w której decyzja ta nie wyjaśniałaby dokładnie stanu faktycznego, a jej występowanie w obrocie naruszałoby art. 7 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Prezes NFZ uchylił opisywaną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał również Dyrektorowi OW NFZ na co powinien zwrócić uwagę rozpoznając ponownie sprawę. Od powyższej decyzji N. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 154 ust. 6, art. 134 oraz art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, naruszenie art. 10 k.p.a., naruszenie art. 7 i art. 2 oraz art. 45 Konstytucji RP. W uzasadnieniu spółka powtórzyła argumentację zawartą w piśmie z dnia 31 stycznia 2014 r. dotyczącą obowiązku uwzględnienia odwołania przez Prezesa NFZ. Wskazała, że przekazanie przez Prezesa NFZ sprawy do ponownego rozpatrzenia z zawartym nakazem porównania oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców oraz konfrontowania tych ocen z samymi ofertami prowadzi do ukrycia nieprawidłowości i naruszenia przepisów polegających na prowadzeniu negocjacji przez zespół dwuosobowy oraz wykonaniu "protokołu końcowego z negocjacji przez Kierownika Zespołu – E. B. przed przeprowadzeniem negocjacji, jak również do sankcjonowania naruszenia przepisów prawa polegającego na przeprowadzeniu negocjacji przez dwuosobowy zespół zamiast przez komisje konkursową. Skarżąca zwróciła uwagę, że zaskarżona decyzja narusza art. 134 ustawy o świadczeniach. Podniosła że Prezes NFZ pominął fakt wykonania protokołu końcowego z negocjacji przez E. B. przed przeprowadzeniem negocjacji oraz fajt przeprowadzenia tych negocjacji przez zespół dwuosobowy, a tym samym nie wykonał obowiązku weryfikacji postepowania konkursowego. Podkreśliła również, że została wprowadzona w błąd, czego dowodem miałoby być wykonanie protokołu końcowego z negocjacji przez E. B. przed przeprowadzeniem negocjacji obejmującego zwiększenie wartości świadczeń o 10 000 zł w stosunku do wartości poprzedniego kontraktu wnioskodawcy w tym samym zakresie świadczeń. Wskazała ponadto, iż przekazanie przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpoznania oznacza zniweczenie prawa do sądu skarżącej, rozumianego jako pozbawienie możliwości rzeczywistego i skutecznego korzystania z prawa do sądu, ze względu na nakazanie porównywania sporządzonych wadliwie i niezgodnie z prawem ofert, ukrycie opisanego powyżej naruszenia przepisów w zakresie przeprowadzenia negocjacji, a także sankcjonowanie opisanego naruszenia. W ocenie skarżącej wykonanie zaskarżonej decyzji miało doprowadzić do ustaleń, że konkurs ofert został przeprowadzony prawidłowo. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Do pisma procesowego z dnia 8 grudnia 2014 r. skarżąca załączyła kserokopię pisma Prezesa NFZ z dnia 21 marca 2014 r. adresowanego do Wiceprezesa Najwyższej Izby Kontroli, znak [...]. Wskazała, że stanowisko przedstawione w przedmiotowym piśmie potwierdza zarzuty podniesione przez skarżącą w skardze z dnia 18 marca 2014 r. Spółka opisała w sposób obszerny stanowisko organu, zaznaczając fragmenty potwierdzające jej twierdzenia m.in. wskazujące, że odwołanie powinno zostać uwzględnione zarówno przez Dyrektora OW NFZ jak i Prezesa NFZ, a także potwierdzające zarzuty ukrywania naruszenia prawa oraz sankcjonowania nielegalności w prowadzonym postępowaniu. Skarżąca zaznaczyła również że z załączonej do pisma procesowego odpowiedzi na wystąpienie Ministerstwa Zdrowia skierowane do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w zw. z interpelacją poselską wynika, że Oddział poinformował że sprawa odwołania skarżącej może być ponownie procedowana po rozpoznaniu przez WSA w Warszawie skargi spółki na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2014 r. W piśmie procesowym skarżącej z dnia 20 lutego 2015 r. będącym odpowiedzią na "odpowiedź na skargę" spółka w znacznej części powieliła zawartą we wcześniejszych pismach argumentację, wskazując na wprowadzenie spółki w błąd w trakcie przeprowadzania negocjacji, niedoniesienie się do zarzutów nieskuteczności prawnej działania NFZ w zakresie prowadzenia negocjacji, jak również ukrywanie i sankcjonowanie na etapie postępowania administracyjnego bezprawności. Zwróciła uwagę na niewykonanie obowiązku weryfikacji postępowania w sprawie zawarcia umowy oraz naruszenia obowiązku przez organy oparcia wszelkich działań na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) -zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając zarzuty skargi w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdza, że w sprawie niniejszej organ prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i zasadnie uchylił decyzję Dyrektora OWW NFZ z dnia [...] września 2012 r. -oddalającą odwołanie wniesione przez N. Spółka z o.o. od rozstrzygnięcia konkursu ofert i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. ( w jego obecnym brzmieniu) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy zauważyć, że organ odwoławczy zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu naruszył przepisy postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Podkreślono, że organ I instancji miał obowiązek wydania rozstrzygnięcia z poszanowaniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Powinien był zatem porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Oceny i oferty powinny zatem zostać włączone do akt postępowania administracyjnego zaś ustalenia organu w tym zakresie winny zostać, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., opisane w uzasadnieniu decyzji. Powyższa kwestia jest kluczowa w postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięcia konkursu ofert i ma podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Konieczny zatem do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie trzeba również zaznaczyć, że organ administracji był związany wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 5 września 2013r. sygn.. akt VI SA/Wa 535/13 (art. 153 p.p.s.a.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że WSA w swoim wyroku podał, że dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne było ustalenie, że wybieranie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało na podstawie przejrzystych i jednakowych dla wszystkich oferentów kryteriów. Sąd podzielił zatem zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w związku z brakiem odniesienia się organu do powyższych okoliczności. Wskazał również na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia i dokonania jego wszechstronnej oceny przed wydaniem decyzji administracyjnej przez organ. Organ odwoławczy podkreślił, - na co wskazywał również WSA w uzasadnieniu wyroku-, że niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności uniemożliwia wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. We wskazanych okolicznościach Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie narusza prawa. Organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował przesłanki upoważniające do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Dyrektora OW NFZ wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy powinna uwzględniać wiążące, ostateczne ustalenia Sądu. Nieuwzględnienie w powyższej decyzji tych ustaleń spowodowałoby sytuację, w której decyzja ta nie wyjaśniałaby dokładnie stanu faktycznego sprawy, co prowadziłoby do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. Sąd zauważa również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał Dyrektorowi OW NFZ na co powinien zwrócić uwagę rozpoznając ponownie sprawę. Mając na uwadze powyższe Sąd, nie podzielając zarzutów skargi uznał kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.