VI SA/Wa 1358/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 9 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. S. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką postanawia: odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi Dnia 26 czerwca 2009 r. (data stempla urzędu pocztowego k. 21 akt) skarżący – A. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia ww. skargi. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie doręczono mu ww. decyzji Ministra Sprawiedliwości, czym bez jego winy został pozbawiony możliwości obrony swoich praw i interesów. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja nie została mu nigdy doręczona w trybach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. w trybie art. 42 – osobiście adresatowi, w trybie art. 43 – dorosłemu domownikowi lub w trybie art. 44 – w tzw. trybie zastępczym. Podał, że z pisma Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] powziął informację, że rzeczona na wstępie decyzja została przesłana mu w dniu 10 lutego 2009 r., na adres wskazany w odwołaniu – [...]-[...] Ł. ul M. [...] m. [...], a następnie korespondencja zawierająca ową decyzję, w dniu 12 marca 2009 r. powróciła do nadawcy - Ministra Sprawiedliwości, z adnotacją Urzędu Pocztowego w Ł. o nie podjęciu jej w terminie. W uzupełnieniu ww. wniosku skarżący nadesłał do tutejszego Sądu pismo Urzędu Pocztowego w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...], w którym Urząd poinformował go, że próbę doręczenia korespondencji, zawierającej skarżoną decyzję podjęto w dniu 12 lutego 2009 r., jednakże doręczenie okazało się bezskuteczne z uwagi na nieobecność domowników. Wobec powyższego w pocztowej skrzynce oddawczej, przypisanej do lokalu [...] pozostawiono zawiadomienie z informacją o nadejściu listu i możliwości jego odbioru z UP Ł. [...]. Jednocześnie Urząd poinformował, że w dokumentach pocztowych nie natrafiono na ślad przekazania do doręczenia zawiadomienia powtórnego. W aktach sprawy znajduje się również pismo Urzędu Pocztowego w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] – nadesłane przez Ministra Sprawiedliwości przy piśmie z dnia 13 sierpnia 2009 r., z którego wynika, że adresat ww. przesyłki – A. S., został powiadomiony o jej nadejściu jednokrotnie – poprzez zawiadomienie pierwotne wystawione przez doręczyciela w dniu 12 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Z przepisu tego wynika, że warunkiem sine qua non skutecznego wniesienia skargi do Sądu jest uprzednie otrzymanie przez stronę rozstrzygnięcia w sprawie – decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., a następnie wniesienie skargi w ww. terminie, w trybie przewidzianym w art. 54 § 1 p.p.s.a., tj. za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi – za pośrednictwem Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 86 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swej winy, Sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Na podstawie art. 87 § 3 p.p.s.a. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (§ 1 cyt.). W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (§ 2 cyt.). Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie (§ 4 cyt.). Stosownie do przepisu art. 88 p.p.s.a. spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu Sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. Pośród przypadków niedopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu wymienia się m.in. sytuację, w której strona nie uchybiła terminowi (por. T. Woś - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Lexis Nexis, Warszawa 2008 r., str. 387). W niniejszym przypadku Sąd w pierwszej kolejności obowiązany był zbadać czy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi jest dopuszczalny, a dopiero w następnej kolejności – jeżeli jest dopuszczalny, rozpoznać go merytorycznie. Decyzja administracyjna jest w doktrynie klasyfikowana jako kwalifikowany akt administracyjny. "Akt administracyjny jako czynność prawna stanowi zmierzające do wywołania bezpośrednich skutków prawnych, władcze, kierowane na zewnątrz administracji oświadczenie woli kompetentnego podmiotu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, wyrażające rozstrzygnięcie co do konsekwencji prawnych, a więc konsekwencji normy bądź norm generalnych, dla zindywidualizowanego, tak od strony podmiotowej, jak i przedmiotowej, stanu faktycznego, dotyczące indywidualnie wskazanych podmiotów, wyznaczając im zachowania w konkretnie oznaczonych sytuacjach, w sposób bezpośredni wywołując zamierzony skutek prawny i w ten sposób załatwiając sprawę" (K.M. Ziemski, "Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji", Poznań 2005 r. s. 516). Wobec powyższego cechą właściwą decyzji administracyjnej z dnia [...] lutego 2009 r., będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym, jest uzewnętrznienie oświadczenia woli Ministra Sprawiedliwości w niej zawartego jednostce - skarżącemu, którego uprawnienia lub obowiązki kształtuje owa decyzja administracyjna. Sąd musi zatem ustalić, czy w niniejszej sprawie skarżona decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu, i czy w związku z tym nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia ww. skargi, o przywrócenie którego wnioskuje skarżący. Formę uzewnętrznienia oświadczenia woli przez zakomunikowanie go jednostce reguluje Kodeks postępowania administracyjnego, z rozwiązań którego wynika, że wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji administracyjnej (art. 109 § 1 i 2 k.p.a.). Przy czym doręczenie następuje w formie prawnej, przewidzianej w art. 39-48 k.p.a. i zachowanie tej formy ma znaczenie prawne dla skutków materialnych i skutków procesowych (por. J. Borkowski w B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2005 r., s. 521 i nast.). Podkreślenia przy tym wymaga, że od ustanowionej w art. 109 § 1 k.p.a. reguły doręczenia decyzji nie można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej, jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego decyzje administracyjne niedoręczone zaliczane są do decyzji nieistniejących. Według art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z przepisu tego nie wynikają żadne ograniczenia w wyborze podmiotów dokonujących doręczeń, jak również nie można uznać za wiążącą w wyborze kolejności ich wymienienia w przepisie. Jak wynika z akt spray Minister Sprawiedliwości dnia 10 lutego 2009 r. nadał zaskarżoną decyzję - na wskazany w odwołaniu przez skarżącego adres, za pośrednictwem Urzędu Pocztowego W. [...]. Wobec niemożności doręczenia korespondencji pod wskazanym adresem z tytułu nieobecności domowników doręczyciel dnia 12 lutego 2009 r. w pocztowej skrzynce oddawczej, przypisanej do lokalu [...] pozostawił zawiadomienie z informacją o nadejściu listu i możliwości jego odbioru z Urzędzie Pocztowym Ł. [...]. Następnie dnia 12 marca 2009 r. korespondencja została zwrócona do nadawcy – Ministra Sprawiedliwości z adnotacją, że niepojęto jej w terminie. Wobec tego Minister Sprawiedliwości przyjął, czemu dał wyraz w odpowiedzi na skargę (s. 4), że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu dnia 12 lutego 2009 r., w trybie art. 44 k.p.a., tj. w tzw. trybie zastępczym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, jak również w doktrynie podkreśla się, iż skoro instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia, to zasady stosowania tej instytucji winny być ściśle przestrzegane. Uchybienie choćby jednemu z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że podmiot zeń korzystający – w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości, nie będzie mógł skutecznie powoływać się na domniemanie doręczenia. Skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. zależy bowiem od łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, mianowicie musi nastąpić: 1. niemożności doręczenia pisma adresatowi, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy; 2. pozostawienie przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym; 3. umieszczenie przez doręczyciela w skrzynce korespondencyjnej - oddawczej lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki, jak również powtórnego zawiadomienia o tym fakcie w sytuacji braku odbioru przesyłki; 4. upływ czternastodniowego terminu przechowania pisma we wskazanej placówce pocztowej, po upływie którego następuje zwrot przesyłki do nadawcy ze stosowną adnotacją o powodach jej niedoręczenia. Wszystkie te okoliczności muszą być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i wynikać z materiału dowodowego sprawy, aby można było stwierdzić, że doręczenie zastępcze nastąpiło skutecznie. Podkreślić trzeba, że z uwagi na ustanowienie w omawianym przepisie tzw. fikcji prawnej doręczenia, wymienione w nim warunki muszą być spełnione w sposób nienasuwający zastrzeżeń, a realizacja zasady szybkości postępowania nie może nastąpić z uszczerbkiem dla zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konieczność łącznego spełnienia wszystkich przesłanek skutkujących powstaniem domniemania doręczenia wyprowadzana jest również z faktu, że stanowi ona wyjątek od zasady bezpośredniego doręczenia pism adresatowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 2871/00, LEX nr 53460; z dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1722/97, LEX nr 45642 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1871/06, LEX nr 304129; z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 201/06, LEX nr 197577). W aktach administracyjnych nadesłanych Sądowi w niniejszej sprawie znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kopia koperty, w której rzeczona na wstępie decyzja została przesłana na adres skarżącego. Wynika z niej, że przesyłka została nadana na wskazany przez skarżącego adres dnia 10 lutego 2009 r. - pieczęć Urzędu Pocztowego W. [...], następnie była jednokrotnie awizowana dnia 12 lutego 2009 r. – pieczęć Urzędu Pocztowego Ł. [...], po czym dnia 2 marca 2009 r. – pieczęć Urzędu Pocztowego Ł. [...] nastąpił jej zwrot do nadawcy z adnotacją "nie podjęto w terminie". Korespondencja ta dnia 12 marca 2009 r. wpłynęła do Ministra Sprawiedliwości. Ze znajdującej się w aktach sprawy koperty nie wynika fakt powtórnego awizowania przesyłki. W aktach sprawy znajdują się także powołane już wcześniej pisma Urzędu Pocztowego w Łodzi, z których wynika, że w dokumentach pocztowych nie natrafiono na ślad powtórnego awizowania przedmiotowej przesyłki. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. nie została skutecznie doręczona skarżącemu, bowiem jeden z ww. elementów koniecznych doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. – w trybie zastępczym, nie został spełniony. Skarżący tylko raz - dnia 12 lutego 2009 r., został powiadomiony o nadejściu przesyłki i pozostawieniu jej w Urzędzie Pocztowym Ł. [...] do odbioru, a winien zostać powiadomiony dwukrotnie, ażeby Minister Sprawiedliwości mógł skutecznie powołać się na fikcję prawną doręczenia w ww. trybie. Powyższe w konsekwencji powoduje, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. - jako kwalifikowany akt administracyjny, wymagający dla swojego bytu prawnego uzewnętrznienia woli organu w niej zawartego, wobec jej niedoręczenia, nie wywołuje skutków prawnych m.in. w postaci rozpoczęcia biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia od niej skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe rozważania na względzie Sąd stanął na stanowisku, że wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi od decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. jest niedopuszczalny i jako taki podlega odrzuceniu, bowiem skarżący nie mógł dopuścić się uchybienia terminu, o którym mowa w art. 53 § 1p.p.s.a., ponieważ z uwagi na niedoręczenia rozstrzygnięcia w sprawie termin ten nie rozpoczął biegu. Sąd mając powyższe ustalenia na względzie oraz na podstawie art. 88 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.