VI SA/Wa 1358/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.) Sędzia WSA Leszek Kobylski Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w części dotyczącej punktu gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] (dalej: "Dyrektor", "organ") utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., którą stwierdził wygaśnięcie zezwolenia, udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. spółce z o.o. F. z siedzibą w J., na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej punktu gier zlokalizowanego w W., przy ul. M. [...]. Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 258 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm., dalej zwana "O.p.") w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., nr 201, poz. 1540, ze zm., dalej zwana "u.g.h."). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: Spółka z o.o. z siedzibą w J. (dalej; "skarżąca", "strona") decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 32 punktach na terenie województwa [...]. W pkt IV tego zezwolenia ustalony został nieprzekraczalny termin rozpoczęcia tej działalności, tj. 31 lipca 2009 r. Termin ten na wniosek strony był zmieniony decyzją z dnia [...] września 2009 r. i określony na dzień 31 lipca 2010 r., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. – na dzień 31 stycznia 2011 r. Pismem z dnia [...] września 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego [...] w [...] poinformował Dyrektora, że skarżąca nie podjęła działalności objętej ww. zezwoleniem m.in. w punkcie znajdującym się w W. przy ul. M. [...]. Informacja ta spowodowała wszczęcie z urzędu przez Dyrektora wobec skarżącej postępowania w sprawie wygaśnięcia jej zezwolenia w części dotyczącej ww. punktu gier. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji, w której organ stwierdził wygaśnięcie zezwolenia skarżącej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w części dotyczącej punktu gier na automatach o niskich wygranych, zlokalizowanego w W. przy ul. M. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nie dopełniła warunku określonego w zezwoleniu, tj. nie rozpoczęła wykonywania działalności objętej przedmiotowym zezwoleniem w powyższym punkcie w terminie do dnia 31 stycznia 2011 r., czyli w nieprzekraczalnym terminie rozpoczęcia działalności. Tym samym zaistniała przesłanka określona w art. 258 § 1 pkt 2 O.p., skutkująca stwierdzeniem wygaśnięcia zezwolenia w części dotyczącej przedmiotowego punktu. Jednocześnie Dyrektor nie kwestionował okoliczności obowiązywania zezwolenia wydanego dla skarżącego w sierpniu 2008 r. odnośnie punktów gier na automatach o niskich wygranych już uruchomionych przez stronę. Skarżąca od powyższej decyzji złożyła odwołanie, w którym wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie: art. 48 ust. 2 w związku z art. 121 u.g.h. i w związku z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm., dalej zwana "u.g.z.w.") przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie art. 48 ust. 2 u.g.h., dopuszczający stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia w części, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia wobec skarżącej, podczas gdy art. 121 u.g.h. w sposób wyczerpujący reguluje kwestię intertemporalną wygasania (oraz warunkowego przedłużania) zezwoleń w związku z niepodjęciem działalności, objętej tymi zezwoleniami i jako regulację właściwą w odniesieniu do całości tego przedmiotu wskazuje art. 36 ust. 5 u.g.z.w., który nie przewiduje możliwości stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w części i w tym zakresie uznaje za spełniony warunek "rozpoczęcia działalności" w wypadku rozpoczęcia jej prowadzenia chociażby w jednym z punktów wskazanych w zezwoleniu, co wyłącza w niniejszej sprawie możliwość stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z zastosowaniem przedmiotowej normy art. 36 ust. 5 u.g.z.w., co oznacza także odesłanie do regulacji w zakresie przedłużania zezwoleń do reguł ogólnych dla zmiany decyzji. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w części. Dyrektor w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 8 u.g.h., obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r., do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy O.p., chyba że stanowi ona inaczej. W związku z tym, przepisami mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie są przepisy tej ustawy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 129 ust. 1 u.g.h., działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (...) na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Dalej Dyrektor, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zauważył, że przepis art. 36 ust. 5 u.g.z.w. używa pojęcia "podjęcia działalności", które należy rozumieć jako zainicjowanie działalności chociażby w jednym punkcie w terminie w tym przepisie określonym. Przepis ten miał zatem na celu zdyscyplinowanie przedsiębiorcy do podjęcia działalności, chociażby w jednym punkcie w przeciągu roku od dnia otrzymania zezwolenia. Tym samym ma on zastosowanie jedynie w przypadku, gdy nie podjęto działalności w żadnym z punktów gier objętych zezwoleniem i daje podstawę do wygaśnięcia w całości, nie zaś w części, jak w niniejszej sprawie. W ocenie Dyrektora, mając na uwadze, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] września 2012 r., czyli pod rządami u.g.h., która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r., zastosowanie w sprawie ma przepis art. 258 § 1 pkt 2 i § 2 O.p. w związku z art. 8 u.g.h. Zgodnie z art. 258 § 1 O.p., organ zezwalający, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: stała się bezprzedmiotowa (pkt 1); została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (pkt 2); strona nie dopełniła przewidzianych w tej decyzji lub w przepisach prawa podatkowego warunków uprawniających do skorzystania ulg (pkt 3); strona nie dopełniła określonych w przepisach prawa podatkowego warunków uprawniających do skorzystania z ryczałtowych form opodatkowania (pkt 4). W sprawie bezspornie ustalono, że skarżący w punkcie gry na automatach o niskich wygranych, zlokalizowanym w W. przy ul. M. [...], nie rozpoczął działalności, objętej zezwoleniem Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Tak więc nie dopełnił warunku określonego w zezwoleniu (po zmianach), tj. nie rozpoczął działalności w punkcie do dnia 31 stycznia 2011 r., co oznacza, że zaistniały przesłanki określone w art. 258 § 1 pkt 2 O.p., skutkujące stwierdzeniem wygaśnięcia zezwolenia w części dotyczącej ww. punktu gier. Dyrektor wyjaśnił, że przepis art. 48 ust. 2 u.g.h. nie może stanowić podstawy do zastosowania w sprawie, ponieważ w przepisach przejściowych nowej ustawy ustawodawca wprost nie odsyła do stosowania tego przepisu. Z uwagi na fakt, że w przepisach intertemporalnych nie ma bezpośredniego odesłania do stosowania przepisu art. 48 ust. 2 u.g.h., dlatego zarówno organ w pierwszej, jak i drugiej decyzji zasadnie zastosował art. 258 § 1 pkt 2 O.p., choć sam przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h. ma zastosowanie. W związku z powyższym organ stwierdził, że przesłanką do zastosowania art. 258 § 1 pkt 2 O.p. jest samo stwierdzenie stanu faktycznego, a nie ustalenie powodów jego zastosowania. Dyrektor dodatkowo zauważył, że w poprzednim stanie prawnym również mógł stwierdzić wygaśnięcie zezwolenia w części na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. w przypadku, gdy podmiot nie dopełnił warunku wynikającego z decyzji zezwalającej. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której powtórzyła zarzut z odwołania. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest rozstrzygnięcie czy, a jeżeli tak, to na jakich zasadach, dopuszczalne jest stwierdzenie wygaśnięcia w części zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, udzielonego na podstawie u.g.z.w. w sytuacji, gdy podmiot nim dysponujący nie uruchomił w terminie wskazanym w zezwoleniu działalności we wszystkich punktach w nim wskazanych. Zdaniem organu, podstawę prawną dla stwierdzenia wygaśnięcia takiego zezwolenia w części dotyczącej punktu, w którym nie uruchomiono w terminie działalności polegającej na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych, stanowi przepis art. art. 258 § 1 pkt 2 oraz § 2 O.p. w związku z art. 8 u.g.h., natomiast skarżąca stoi na stanowisku, że do wygaśnięcia zezwolenia w części nie stosuje się art. 48 ust. 2 u.g.h., tylko art. 36 ust. 5 u.g.z.w. Tak więc, zdaniem skarżącej, brak jest wobec niej podstawy prawnej do stwierdzenia częściowego wygaśnięcia zezwolenia, udzielonego na podstawie przepisów u.g.z.w. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte pod rządami u.g.h., która weszła w życie, co do zasady, w dniu 1 stycznia 2010 r. Stosownie do treści art. 8 u.g.h, do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy O.p., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 117 u.g.h., udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Wynika z powyższego, że generalnie do postępowania mają zastosowanie przepisy u.g.h. Przepis art. 129 ust. 1 u.g.h. stanowi, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 121 u.g.h., do wygaśnięcia, w związku z nierozpoczęciem działalności, zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się art. 36 ust. 5 u.g.z.w., w myśl którego zezwolenia w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wygasają, jeżeli w terminie jednego roku od dnia ich udzielenia nie podjęto działalności objętej zezwoleniem. Bezsporna w sprawie jest okoliczność, że przedmiotowe zezwolenie zostało wydane pod rządami przepisów wcześniejszych i zakreślało skarżącej nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności, ostatecznie do dnia 31 stycznia 2011 r. (po dwukrotnej zmianie tego terminu). Z akt sprawy wynika, że w tym terminie w opisanym powyżej punkcie objętym zezwoleniem taka działalność nie została rozpoczęta, czego sama skarżąca nie zakwestionowała. Po przeprowadzonej analizie przepisów prawa obu ustaw Sąd nie dopatrzył się w rozstrzygnięciach Dyrektora naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ nie zastosował do omawianej sprawy art. 48 ust. 2 u.g.h., który stanowi, że w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w koncesji lub zezwoleniu, koncesja lub zezwolenie wygasają w całości lub w części, w której nie podjęto działalności, bowiem w przepisach przejściowych nowej ustawy ustawodawca nie odsyła wprost do jego stosowania. Ustawodawca w wielu miejscach wprowadził wyjątki od zasady uregulowanej w wyżej cytowanym przepisie art. 129 ust. 1 u.g.h., przyjmując zastosowanie przepisów nowej ustawy, jednak nie do kwestii częściowego wygaśnięcia zezwolenia w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w zezwoleniu. Należy tu przypomnieć, że organ właściwie oparł swoją decyzję na art. 258 § 1 pkt 2 O.p. w związku z art. 8 u.g.h. Kwestię wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych regulował art. 36 ust. 5 u.g.z.w., który miał jednak zastosowanie do sytuacji, gdy dany podmiot w terminie określonym w zezwoleniu w ogóle nie podjął działalności objętej zezwoleniem. W przedmiotowej sprawie przepis ten miałby zastosowanie, gdyby skarżąca nie podjęła działalności objętej zezwoleniem w żadnym z 32 punktów gry. Wynika to z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 480/08 (Lex nr 505806), w którym stwierdził, że przepis art. 36 ust. 5 u.g.z.w., regulujący materię wygaśnięcia zezwolenia, używa pojęcia "podjęcia działalności", które należy rozumieć jako zainicjowanie działalności chociażby w jednym punkcie w terminie w tym przepisie określonym. Jeszcze raz należy podkreślić, że na podstawie art. 8 u.g.h., do postępowań w sprawach określonych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy O.p., chyba że stanowi ona inaczej. Oznacza to, że do postępowań w zakresie działalności prowadzonej na podstawie zezwoleń wydanych przed wejściem w życie ustawy o grach hazardowych, stosuje się przepisy O.p. Znajduje to potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1262/11 (publ.http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 258 §1 pkt 2 i § 2 O.p. daje więc w ocenie Sądu podstawę dla organu do stwierdzenia w drodze decyzji częściowego wygaśnięcia zezwolenia w sytuacji, kiedy zostało ono wydane z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku jedynie co do jednego z punktów, objętych zezwoleniem. Mając na uwadze powyższe Sąd, nie podzielając zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, uznał kontrolowane decyzje za zgodne z prawem. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.