VI SA/Wa 1359/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Komendanta Policji w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Komendant Policji w [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] nakładającą na A. W. i A. W. [...] (dalej także strona skarżąca; skarżący) karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przejazdów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej także k.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.; dalej także u.t.d.). Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2007 r., o godzinie 10:00 w W. przy ul. J. róg ul. G. dokonano kontroli samochodu osobowego marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Pojazdem kierował A. D. Kierujący posiadał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wystawiony na firmę [...]. W trakcie kontroli stwierdzono naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, poprzez umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego -lampy z napisem [...] i emblemat marki [...]. Stwierdzono również zamontowanie taksometru fiskalnego, jak również umieszczenie na bokach pojazdu napisu reklamowego [...]. W czasie kontroli, kierujący pojazdem okazał wypis nr [...] z licencji nr [...], wystawiony na firmę [...], na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, ważny do dnia 20 grudnia 2054 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. skierowano do strony skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Skarżąca [...] sierpnia 2007 r. złożyła pisemne wyjaśnienia co do stwierdzonych przez służby Komendanta Rejonowego Policji [...] nieprawidłowości. Organ decyzją z dniu [...] września 2007 r. nr [...] nałożył na skarżącą karę pieniężną za stwierdzone naruszenia w kwocie 15.000 złotych. Po złożeniu przez stronę skarżącą odwołania od powyższej decyzji, organ II instancji dnia [...] listopada 2007 r. wydał postanowienie o nieważności wydanej w dniu [...] września 2007 r. decyzji, z uwagi na istniejące w niej braki. Wskazał w uzasadnieniu ww. postanowienia, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać między innymi oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie strony lub stron, oznaczenie organu wydającego decyzję, a elementów tych przedmiotowa decyzja nie posiadała. W związku z tym Komendant Policji na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania, bowiem środki zaskarżenia służą od decyzji administracyjnych, a nie od pism cech decyzji nieposiadających. W tej sytuacji organ I instancji w dniu [...] grudnia 2007 r. ponownie wydał decyzję nr [...] nakładającą na A. W. i A. W. wspólników [...] karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za stwierdzone w ramach kontroli drogowej naruszenia. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżący wskazali na niekonstytucyjność art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z przepisami art. 20 i 22 Konstytucji RP. W ocenie organu, fakt zaskarżenia tych przepisów do Trybunału Konstytucyjnego nie skutkuje i nie może skutkować wstrzymaniem ich obowiązywania. Do czasu rozstrzygnięcia skargi należy stosować obowiązujące przepisy prawa. Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie do Komendanta Policji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualne zawieszenie postępowania w sprawie. Strona skarżąca wskazała na fakt, że przed Trybunałem Konstytucyjnym prowadzone jest postępowanie w przedmiocie niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP. Ponadto w ocenie skarżących przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne naruszało art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Zdaniem skarżących, z przedstawionych przez nich dokumentów wynikał fakt współpracy strony z innym podmiotem, ale organ administracji nie ustosunkował się do tych okoliczności mimo, iż stanowiły one bezsprzeczny dowód iż strona jest osobą uprawnioną do korzystania z wypisu zakresie licencji. Podstawę współpracy stanowi umowa zawarta na podstawie art. 3531 kodeksu cywilnego tzw. umowa nienazwana. Na jej podstawie strona jest tylko współpracownikiem użyczającym pojazd i wykonuje nim przewozy na rzecz innego podmiotu korzystając z powiernictwa w zakresie licencji udzielonej stronie. Zdaniem skarżących, art. 5 ustawy o transporcie drogowym dopuszcza takie świadczenie usług na cudzą rzecz. Z tego też tytułu niezbędne było zamontowanie urządzenia nazwanego w decyzji taksometrem, który służył jako podstawa rozliczania pomiędzy stronami umowy. W ocenie skarżących brzmienie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nasuwa istotne wątpliwości interpretacyjne, zarówno co do podmiotowego, jak i przedmiotowego zakresu jego zastosowania. Skarżący posługując się wykładnią systemową i celowościową tego przepisu, stanęli na stanowisku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Zakazy z art. 18 ust. 5 u.t.d. mogą natomiast dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną", w stosunku do swej podstawowej działalności. W ocenie strony skarżącej, pomocne w ustaleniu kręgu podmiotów objętych zakazem jest uwzględnienie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Do treści firmy i siedziby należy zaliczyć także numer telefonu, co wytworzone zostało przez pewien zwyczaj w obrocie gospodarczym. Ujawnianie tych danych jest obowiązkiem przedsiębiorcy natomiast ich brak stanowi wykroczenie. Powyższe prowadzi do wniosku, że zakaz wynikający z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie może dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób, na podstawie licencji jako działalność podstawową, albowiem naraziłby się na odpowiedzialność karną. W odwołaniu strona skarżąca wskazał również na niekonstytucyjność art. 18 ust. 5 u.t.d., bowiem wprowadza on określone "warunki" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiące ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i jako takie wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Według skarżących, takiego ważnego interesu publicznego nie sposób wskazać. Zawarte w tym przepisie zakazy mogą budzić zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców. Ponadto, zakazy wprowadzone tym przepisem budzą także zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych. W związku z powyższym, zakazy wprowadzone przepisami art. 18 ust. 5 u.t.d. nie dotyczą przewoźników - przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym profesjonalnie, jako działalność podstawową, zgodnie z uzyskaną licencją i nie naruszają licencji wydanych przed datą ich wprowadzenia, a tym samym nie zmieniają warunków wykonywania przewozów okazjonalnych przez licencjonowanych przewoźników. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Komendant Policji w [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przywołał okoliczności sprawy i uznał, że na ich podstawie doszło do naruszenia zakazu wynikającego z art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] marca 2008 r., strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz art. 7, 10 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca podobnie jak w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji wskazała na brzmienie art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz na swoje stanowisko w sprawie właściwej interpretacji systemowej i celowościowej tego przepisu. Powtórzyła również wszystkie argumenty przywołane w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego. W ocenie skarżących, w przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzje oparł się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominął wyjaśnienia złożone przez stronę w toku postępowania. Działanie takie jest sprzeczne z ogólnymi zasadami k.p.a., w szczególności z art. 7 i 8. W ocenie skarżących, przeprowadzone przez organ postępowanie naruszało art. 77 k.p.a., ich zdaniem organ jest obowiązany do zebrania całego materiału dowodowego. Obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Jednakże strony nie muszą przedkładać organowi żadnych dowodów dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą swoje żądania. To na organie bowiem ciąży obowiązek zebrania całego materiału dowodowego i jego rozpoznania. Jednocześnie w ocenie skarżących, przeprowadzone postępowanie naruszało art. 10 k.p.a., gdyż strona nie miała możliwości skorzystania z prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Powyższe działanie narusza zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania administracyjnego. Na dowód naruszenia tej zasady wskazali, że organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił im możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, iż stosowne do art. 4 pkt 1 u.t.d. – krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Zgodnie z art. 6 ust.1 u.t.d. odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto W. - związek komunalny (art. 6 ust. 4 wymienionej ustawy). Według ustaleń organu, skarżący posiadali licencję, której wypisem legitymował się kierujący pojazdem podczas kontroli, uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała (zgodnie z tym przepisem) obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem, w ocenie Sądu, licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d. jako przewóz, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji " taksówkowej". Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust.1 utd., że na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełnić konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło wyraz w art. 12 ust. 1b u.t.d., że licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Konsekwencją zróżnicowania przewozów drogowych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym artykułu 18 ust. 5, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu, nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, zabrania się umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W niniejszej sprawie, jak to ustaliła przeprowadzona kontrola na dachu pojazdu umieszczona była lampa zaopatrzona w przewód elektryczny z napisem [...] i emblemat marki [...]. W środku pojazdu zamontowany był taksometr, zaś na bokach pojazdu napisy reklamowe [...] jednoznacznie identyfikujące firmę przewozową. W związku z tym, w ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił, że doszło do naruszenia art. 18 ust 5 lit. a, b, c ustawy o transporcie drogowym i nałożył na skarżących karę przepisaną w łącznej kwocie 15.000 złotych na podstawie art. 92 ust. 1 i lp. 2.9 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 10, 77 k.p.a., należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. W sprawie stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie budził sporu między organem, a skarżącymi, natomiast wadliwość w sporządzeniu uzasadnień decyzji nie kwalifikuje się jako naruszenie przepisów postępowania, które skutkowały uchyleniem zaskarżonych decyzji. Poza tym wbrew twierdzeniom skarżących nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Jak wynika z pisma z dnia [...] sierpnia 2007 roku, organ powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, składania wyjaśnień co do zebranych dowodów i materiałów i zgłaszania żądań. W myśl art. 73 § 1 k.p.a. strona w każdym stadium postępowania miała prawo do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że prawo jej w tym zakresie zostało ograniczone. W tych warunkach Sąd, nie stwierdzając by doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.