VI SA/Wa 1361/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oddala skargę W dniu 19 stycznia 2007 r. strona skarżąca złożyła w Zarządzie Dróg Miejskich w W. wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi wojewódzkiej ul. [...] w rejonie ul. [...] urządzenia reklamowego w postaci tablicy reklamowej jednostronnej o łącznej powierzchni reklamowej 18 metrów kwadratowych. W niniejszym wniosku strona skarżąca wnioskowała o wydanie tego zezwolenia na okres od dnia 1 lutego do dnia 30 kwietnia 2007 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją Prezydenta [...] W. reprezentowanego przez Zarząd Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] zezwolono stronie skarżącej na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi wojewódzkiej (ul. [...] w rejonie ul. [...]) w okresie od dnia 1 lutego do dnia 8 lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18 metrów kwadratowych. Jednocześnie organ ten odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 9 lutego 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stan faktyczny w niniejszej sprawie (w porównaniu do poprzednio ustalonego) uległ istotnej zmianie. Przy rozpoznaniu wniosku strony skarżącej organ wziął pod uwagę fakty powszechnie znane, a mianowicie dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona skarżąca wnioskowała o umieszczenie reklamy, dane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego sieci ulic W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy rokiem 2005 a 2004. Organ wskazał również na statystyki policji odnoszące się do wypadków drogowych z 2005 r., zgodnie z którymi w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych. Wskazał również na przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji zgromadził ponadto wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (pojazdy/godzinę) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz jej charakterystykę (wymiary zawarte w złożonym wniosku). Organ administracji publicznej wskazał, w oparciu o opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, w tym z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Stan ten nazywany jest "fiksacją" i może trwać nawet do 1,5 sekundy, co przy dużej prędkości pojazdu, powoduje przejechanie odcinka drogi bez kontroli oraz wydłużenie drogi hamowania pojazdu. Organ przywołał również wyniki badań przeprowadzonych w USA, które wskazują, że czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistniałych wypadków. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że wnioskowana reklama jest skierowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. [...] w rejonie ul. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (1923 pojazdów na godzinę). Organ powołał się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, z której wynika, że należy usunąć reklamy z pasa drogowego na obszarze zabudowanym, jeżeli natężenie ruch przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Równocześnie organ zauważył, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi trzy metry i jest to odległość mniejsza od minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu, z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstąpienie od tego zakazu (art. 39 ust. 3 ustawy) może nastąpić tylko wtedy, jeżeli w konkretnej sprawie zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony. Równocześnie organ, mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony stwierdził, że zasadne jest wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie, to jest do dnia 8 lutego 2007 r. Zważywszy na podniesioną wyżej argumentację organ uznał, że dalsza kontynuacja zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym ul. [...] jest niedopuszczalna. Od decyzji organu pierwszej instancji strona skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie strony skarżącej, przeprowadzone postępowanie naruszało art. 6, 108 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - cytowany dalej jako "k.p.a." oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący stronę skarżącą. Strona skarżąca wskazała, że osoba, która podpisała się pod decyzją organu pierwszej instancji nie posiadała ważnego umocowania do wydania i podpisania rozstrzygnięcia w tej sprawie. W jej ocenie, upoważnienie udzielone przez Prezydenta [...] W. Dyrektorowi Zarządu Dróg Miejskich w W., w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, bowiem wcześniej wygasło. Dla uzasadnienia swojego stanowiska wskazuje na niezłożenie przez Prezydent [...] W., w przewidzianym prawem terminie, oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806). Zdaniem strony skarżącej, niezłożenie w terminie przedmiotowego oświadczenia jest warunkiem wystarczającym do wygaśnięcia z mocy prawa mandatu radnego lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zatem, skoro wygasł mandat Prezydent [...] W., wygasło również upoważnienie dla osoby, która wydała z jej upoważnienia decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że niezasadne było nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przywołała przyjęte poglądy judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego w zakresie wykładni przepisu artykułu 108 k.p.a. W jej ocenie, w sprawie niniejszej nie zostały spełnione przesłanki do takiego działania. Niezrozumiałe jest stanowisko organu, który z jednej strony zezwala na zajęcie pasa drogowego do dnia 8 lutego 2007 r., z drugiej zaś odmawia jego wydania od dnia 9 lutego 2007 r. Zdaniem strony skarżącej, organ nie wskazał okoliczności, które uzasadniałyby takie działanie, a te które wskazał zawierają wewnętrzną sprzeczność. Sprzeczność ta, zdaniem strony skarżącej, polegać ma na wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na krótki okres czasu (do 8 lutego 2007 r.), a następnie odmowie wydania tego zezwolenia na dalszy okres. W ocenie strony skarżącej, okoliczność ta świadczy o braku zagrożenia dla ruchu ulicznego ze strony przedmiotowej reklamy, na którą powołuje się organ. Zdaniem strony skarżącej organ nie przedstawił dowodów, które wskazują na faktyczne zagrożenie dla kierowców, w obszarze funkcjonowania konkretnego urządzenia reklamowego. Organ ograniczył się jedynie do wskazania wyników badań odnoszących się do całego kraju, które to przedstawiają wzrost natężenia ruchu oraz liczby wypadków w latach 2004 – 2005. Nie odnoszą się natomiast do roku 2007, czyli okresu, w którym wydana została decyzja organu pierwszej instancji. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, organ przy wydawaniu decyzji dysponował badaniami dotyczącymi ogólnego zjawiska. Ich ogólnikowość przesądza o tym, że nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu na podniesioną przez organ okoliczność wzrostu zagrożenia ruchu drogowego w rejonie ul. [...], rzekomo spowodowanego funkcjonowaniem w tym miejscu nośnika reklamowego. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych organ nie wykonał. Organ nie wskazał również ani jednego przypadku wypadku drogowego, który miał miejsce przy tym urządzeniu reklamowym. Natomiast, z uwagi na indywidualny charakter decyzji administracyjnej, badania te powinny zostać przeprowadzone i odnosić się do konkretnego badanego przypadku. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, wyniki badań Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego są niewiarygodne. Przedmiotowa opinia w ogóle nie ma waloru dokumentu naukowego. Brak jest w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi, określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. W przedmiotowej opinii wskazane zostały jedynie bliżej nieokreślone badania naukowe, przeprowadzone na terenie Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych i Polski, które wydający przedmiotową opinię ogólnikowo określił jako: "...badania laboratoryjne (...) testy poligonowe..., prace studialne". Oznacza to, że opinia ta ma charakter pseudonaukowy o charakterze subiektywnym i wobec tego nie może stanowić wiarygodnego dowodu w przedmiotowej sprawie. W ocenie strony skarżącej, podjęcie tej decyzji świadczy o nierównym jej traktowaniu w stosunku do innych podmiotów, którym przyznawane są zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Strona skarżąca wskazała na umieszczone w rejonie ul. [...] reklamy. Działanie takie jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Powoduje ono również naruszenie art. 6 k.p.a. Wynika z niego bowiem zasada praworządności, polegająca na bezwzględnym obowiązku organu podejmowania decyzji na postawie przepisów prawa, w tym zgodnie z zasadami zawartymi w Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustalił na 30 kwietnia 2007 r., nadał punktowi drugiemu brzmienie: "uchylony", punktowi trzeciemu: "uchylony", w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ten wskazał, że zgodnie z art. 39 ustawy o drogach publicznych wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielenie zaś zezwolenia jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Takie brzmienie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Równocześnie organ podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjnym wskazał, że "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." Z przywołanego powyżej orzeczenia, w ocenie organu, wynika również, że to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz obowiązek taki spoczywa na wnioskodawcy, który ma przekonać zarządcę, że w konkretnym stanie faktycznym może odstąpić od obowiązującej zasady i udzielić zezwolenia. Organ odwoławczy podkreślił również, że od kilku miesięcy rozpatruje decyzje, w których odmawia się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wobec tego niezasadne jest twierdzenie strony skarżącej, iż ma miejsce jego dyskryminacja. Ponadto organ nie podzielił argumentu skarżącej, iżby mandat Prezydent [...] W. wygasł. Z uwagi natomiast na fakt, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] lutego 2007 r. i tylko do tego dnia zezwalała na zajęcie pasa drogowego a decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, przy czym odwołanie do organu wpłynęło w połowie marca i zostało rozpatrzone dopiero w dniu [...] maja 2007 r. organ odwoławczy uznał za uzasadnione ustalenie innego terminu zezwolenia, zgodnie z wnioskiem strony – do dnia 30 kwietnia 2007 r. oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyliczono też nową wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. Następnie strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji pierwszej i drugiej instancji. W złożonej skardze strona skarżąca podniosła, iż organ naruszył następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego: 1. artykuł 35 w związku z artykułem 7 poprzez rozpoznanie przedmiotowej sprawy z naruszeniem terminów w nim określonych i w ten sposób spowodowanie ujemnych skutków dla strony postępowania, 2. artykuł 7 oraz artykuł 104 § 2 poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia przez organ drugiej instancji zarzutu stawianego przez stronę postępowania w treści odwołania z dnia 23 lutego 2007 roku, dotyczącego wadliwego oparcia decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, 3. artykuł 77 § 1 w związku z artykułem 7, z uwagi na brak postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, iż dokonując decyzją wydaną w dniu [...] maja 2007 r. zmiany decyzji organu I - instancji poprzez wyznaczenie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dzień 30 kwietnia 2007 r. naruszył zasadę związania adresata rozstrzygnięciem dopiero od chwili otrzymania decyzji, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 18 czerwca 2007 r. W konsekwencji, wywodzi strona skarżąca, powyższe działanie organu skutkuje brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 18 czerwca 2007 r. a tym samym możliwością nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ponadto strona skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 104 § 2 k.p.a poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty polegające na braku rozpatrzenia przez organ odwoławczy zarzutu zawartego w odwołaniu, a dotyczącego wadliwego oparcia decyzji I instancji na materiale dowodowym w postaci Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Ponownie strona skarżąca podniosła, iż organ ograniczył treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników i wniosków zawartych w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, które są zdaniem skarżącej całkowicie niewiarygodne. Ponadto w skardze zarzucono, że opinia ta została podpisana przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania Instytutu na zewnątrz oraz ponownie przytoczono zawarte w odwołaniu argumenty, iż opinia nie ma waloru dokumentu naukowego. Skarżąca podniosła także, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w swojej decyzji nie odniosło się w ogóle do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów formalnych i merytorycznych dotyczących tej opinii. Strona skarżąca powtórzyła zawarty już w odwołaniu zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 77 § 1 w związku z artykułem 7 k.p.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwu instancji okoliczności, iż ustawienie przedmiotowego nośnika reklamowego może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ oparł swoją decyzję na badaniach związanych z reklamami funkcjonującymi w innych krajach. Zdaniem strony skarżącej, ogólnikowy charakter badań przesądzają, że nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu potwierdzającego wzrost zagrożenia ruchu drogowego we wnioskowanej lokalizacji. Powyższe świadczyć ma o faktycznym braku zagrożenia ze strony tego nośnika reklamowego dla uczestników ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] W. zawierają wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia. Ponadto organ nie podzielił również zarzutu strony o błędnym określeniu końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, argumentując, iż został on wyznaczony zgodnie z żądaniem strony a organ nie mógł samowolnie wydłużyć czasu objętego zezwoleniem. Przy piśmie z dnia 10 października 2007 r. skarżąca spółka nadesłała zdjęcie odcinka pasa drogowego ciągu komunikacyjnego ul [...] oraz 3 zdjęcia z innych ulicy [...] z uwidocznieniem tablic reklamowych innych firm reklamowych oraz opracowanie PBO (Polskie Badania Outdooru) pt. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z 2002r. poz.1270, dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, zatem skarga podlega oddaleniu. Skarżąca stwierdziła w odwołaniu, że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w W. wydał i podpisał zaskarżoną decyzję będąc osobą nieupoważnioną do dokonania tej czynności; nie miał on ważnego umocowania do wydania w imieniu Prezydenta [...] W. przedmiotowego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej takie działanie rażąco narusza zasadę legalności działań organu administracji publicznej, wyrażoną w przepisie art. 6 K.p.a. W ocenie Sądu przedstawiony zarzut, przedstawiony i udokumentowany konkretnie, w odniesieniu do określonego organu, należało łączyć nie tyle z powołaną zasadą legalności, mającą właśnie charakter ogólny, ile z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Przypomnieć bowiem trzeba, że przepis ten dotyczy naruszenia każdego rodzaju właściwości, w tym również właściwości delegacyjnej (tak B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C. H. Beck, wyd. 3, Warszawa 2000, str. 653 – 654). W skardze skarżąca nie podtrzymała już tego zarzutu. W związku z tym należało uznać, że dalszy rozwój wydarzeń związanych z wygaśnięciem mandatu Prezydenta [...] W. (stanowiących fakt powszechnie znany – odpowiednio do określenia użytego w tej kwestii przez skarżącą) spowodował, iż skarżąca stwierdziła jednak, że wspomniana decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. została wydana bez naruszenia przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 61 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61 § 2 kpa organ administracji może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu także to postępowanie, w którym przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest jednak uzyskać zgodę strony na takie działanie, a w razie jej nieuzyskania umorzyć postępowanie. Z tak ukształtowanej zasady skargowości wynika, że w sytuacjach, gdy przepis prawa tego wymaga wniosek strony powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego i określa jego zakres, przy czym, zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest podmiot powołujący się na własny interes prawny. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje wprost inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw, należy przyjąć, że jeżeli chodzi o przyznanie stronie uprawnień, postępowanie wszczyna się na wniosek /por. B. Adamiak/J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. Beck Warszawa 2003 s.334/. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt zagadnień związanych z udzielaniem zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przypomnieć należy, że zgodnie z § 1 ust.1 i 2 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego /Dz.U. Nr 140 z 2004r. poz. 1481/ wydanego na podstawie art.40 ust.16 udp, wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego składa podmiot, który zamierza zająć pas drogowy, a we wniosku tym określa okres zajęcia pasa drogowego. Zatem postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczynane jest na wniosek i to strona we wniosku określa okres zajęcia pasa drogowego. W ten sposób strona określa zakres sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W sprawie niniejszej skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 1 lutego 2007r. do 30 kwietnia 2007r. W tym stanie rzeczy, zważywszy na przytoczoną wyżej zasadę skargowości, przedmiotem rozpoznania był wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tylko na okres od 1 lutego 2007r. do 30 kwietnia 2007r. Organ II instancji niezależnie od daty podjęcia decyzji nie mógł wydając zezwolenie wyjść poza granice wniosku i orzec o zezwoleniu /i opłatach !/ na okres, o który strona wcale nie wnosiła. Wyjście poza granice wniosku i rozstrzygnięcie z urzędu o materii /okresie zajęcia pasa drogowego/ nie objętej wnioskiem stanowiłoby rażące naruszenie prawa tj. art.61 kpa w związku z art. 40 ust. 16 udp oraz w związku z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004r. Zatem zarzut strony, iż decyzja nie obejmuje okresu nie objętego wnioskiem, w czasie którego toczyło się postępowanie odwoławcze tj. okresu od 1 maja 2007 do 18 czerwca 2007r. - jest nieuzasadniony. Wskazać należy, że organ odwoławczy kierując się zasadą uwzględniania słusznego interesu obywatela, z uwagi na długotrwałość postępowania i przedłużanie się z tego powodu stanu niepewności strony, co do sposobu rozstrzygnięcia, wydał decyzję reformatoryjną uwzględniającą w pełni wniosek strony. Strona uzyskała więc zezwolenie na cały ten okres, o który wnosiła. Nie mogła uzyskać i nie uzyskała zezwolenia na okres nie objęty wnioskiem. Na marginesie tylko wskazać należy, że tok postępowania w sprawie niniejszej nie przeszkadzał w złożeniu przez stronę nowych wniosków zezwoleniowych na kolejne, dalsze okresy. Orzekając reformatoryjnie i uwzględniając całkowicie wniosek strony w oparciu o art. 7 kpa organ nie musiał już szczegółowo rozważać dalszych zarzutów strony stawianych decyzji, których uwzględnienie miało prowadzić do jej zmiany, w szczególności nie musiał analizować zarzutów stawianych opinii L. K., bowiem jak wynika z treści decyzji, organ nie oparł się na niej wydając rozstrzygnięcie i wniosek strony uwzględnił. Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.