VI SA/Wa 1366/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2007. w części dotyczącej końcowego terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i określiło nowy dłuższy termin zezwolenia, a także uchyliło p.3 decyzji I instancji dotyczący rygoru natychmiastowej wykonalności oraz p.5 dotyczący wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję I instancji. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 19 stycznia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – dalej zwanej C., o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego przy ul. W. w rejonie ul. S. celem dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 18 m2 , na okres od 01.03.2007 r. do 31.05.2007 r. Do wniosku dołączono szczegółowy plan sytuacyjny reklamy. Dyrektor ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., decyzją z dnia [...] marca 2007 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt. 3, ust. 8 i ust 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm., dalej zwana udp), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a. oraz na podstawie uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [..] sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, [...] zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi krajowej) ul. W. rej. ul. S. o powierzchni 8,64 m2 na okres od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 8 marca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2, odmawiając jednocześnie wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 9 marca 2007 r. oraz nadając rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt 2 decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. Ponadto w decyzji ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, wysokość opłaty, terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnosić. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż od czasu wydania poprzedniego zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Wskazał na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W., stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych oraz założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. Powołał się ponadto na wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., z których wynika, że w porannym szczycie w omawianym miejscy przejeżdża 2890 pojazdów na godzinę. Powołał się także na opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. sporządzoną na druku Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, a podpisaną przez mgr inż. L.K., z której wynika, m.in., że w 2005r. wzrosła liczba wypadków, a szczególne zagrożenie powodują reklamy, które rozpraszają uwagę kierowcy i powodują zatrzymanie jego wzroku na reklamie /fiksację/ i przyczyniają się do zwiększenia liczby wypadków. Ponadto na ul. W. ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości, który wynosić będzie 70 km/h. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 udp, gdyż przepis ten dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 udp jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ stwierdził jednocześnie, że mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie. Zarząd Dróg Miejskich zezwolił zatem na umieszczenie reklamy w okresie od dnia 1 marca 2007 r. do dnia wydania decyzji. Z uwagi natomiast na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. Organ podkreślił, że strona w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 6 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji przez Dyrektora do spraw Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W. mgr inż. M. K., który nie posiadał ważnego umocowania, naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego na okoliczność czy ustawienie nośnika reklamy na ul. W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także naruszenie wynikającej z art.32 Konstytucji RP zasady równości podmiotów wobec prawa poprzez godzenie się na umieszczanie nośników reklamy przez inne podmioty. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta Miasta [...] W. wskazanemu Dyrektorowi ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W., w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, bowiem wcześniej wygasło w związku z wygaśnięciem z mocy prawa mandatu Prezydenta Miasta [...] W. H. W. w grudniu 2006 r., z uwagi na to, że nie złożyła ona w przewidzianym prawem terminie oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806). Zarzucono ponadto, że całkowicie nieuprawnione było nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego w zakresie wykładni przepisu artykuł 108 § 1 k.p.a., przyjmuje się, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał jednak okoliczności, która wskazywałaby na niezbędność niezwłocznego działania organu i związaną z tym konieczność nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro zaś zaskarżoną decyzją organ wydał zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie do dnia 8 marca 2007 r., to przyjąć należy, iż organ ten pozytywnie ocenił przedmiotowe urządzenie pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ nie wskazał jednocześnie żadnych podstaw faktycznych zmiany powyższego stanowiska, w zakresie funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogi, które nastąpiło po dniu 8 marca 2007 r., a w uzasadnieniu decyzji nie zostały wskazane żadne konkretne dowody na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Organ ograniczył bowiem treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji [...] w latach 2004 - 2005. Badania te nie obejmują jednak okresu od dnia 1 marca 2007 do dnia 8 marca 2007 r., kiedy przedmiotowy nośnik, zdaniem organu, najpierw nie zagrażał, a potem zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego w miejscu jego posadowienia. Ponadto, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych w rejonie ul. W. oraz ul. S. w W., organ nie wykonał. Ponadto, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, są niewiarygodne i nie mają waloru dokumentu naukowego, brak w nich bowiem podstawowych elementów treści opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. Z analizy treści przedmiotowej opinii wynika zaś, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem inwestora, faktycznie żadnych badań Instytut Badawczy Dróg i Mostów nie przeprowadził. W opinii dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Skoro natomiast organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego. Tymczasem, odnośnie ul. W. w rejonie ul. S. w W. organ wskazał w zaskarżonej decyzji wyłącznie wynik badania natężenia ruchu samochodów w tym miejscu w godzinach szczytu komunikacyjnego. Pozostałe treści opinii oraz innych dokumentów, dotyczą ogólnych badań związanych z reklamami drogowymi funkcjonującymi w Polsce, a przede wszystkim na terenie innych krajów świata. W oparciu o ten materiał dowodowy organ nie wykazał ani niezbędności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym. Skarżąca zarzuciła ponadto, że w chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w W. jest więc sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ten sposób naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliło na 4 czerwca 2007 r.; nadało punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 5.06.2007 r."; nadało punktowi trzeciemu brzmienie "(uchylony)"; ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 6048 zł, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy cytowanej wyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00, oraz wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Argument skarżącej o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony. SKO nie uznało również za zasługujące na uwzględnienie argumentów skarżącej dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie podzieliło też zarzutu, że mandat prezydencki H.G. wygasł. Z uwagi na to, że decyzja I instancji udzielała zezwolenia do 8 marca 2007r., zaś odwołanie strony wpłynęło do SKO w kwietniu 2007r., a rozpatrzone zostało w dniu 28 maja 2007r. organ uznał, za uzasadnioną przedłużenie terminu zezwolenia z uwzględnieniem czasu potrzebnego na doręczenie decyzji oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, co w ocenie organu pozwoli Spółce usunąć nośnik reklamowy w sposób powodujący mniejsze zagrożenie dla bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego. Dlatego też w decyzji wyliczono nową wysokość opłaty za dłuższy okres zajęcia pasa drogowego. SKO wyjaśniło, że zarzuty dotyczące uprzywilejowania innych przedsiębiorców nie mogą być rozpatrywane w tym postępowaniu. C. sp. z o. o. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i wstrzymanie wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe oparcie decyzji I instancji na Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów nie mającej mocy dowodowej, naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego na okoliczność, czy ustawienie nośnika reklamowego przy ul. W. róg S. powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez dyskryminację C. w stosunku do innych podmiotów. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut, że organ odwoławczy wydał niespójne, a wręcz sprzeczne wewnętrznie rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy, z którego wynika, że do dnia 5 czerwca 2007 r. przedmiotowy nośnik reklamowy nie stwarzał zagrożenia dla kierowców i organ zezwolił inwestorowi na zajęcie pasa drogowego pod ten obiekt, a następnie stwierdził, że po tej dacie nośnik powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ odwoławczy nie wskazał jednocześnie żadnych podstaw faktycznych zmiany swojego stanowiska w powyższym zakresie. Ponadto w uzasadnieniu decyzji nie wskazano konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia, gdyż organ odwoławczy ograniczył treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników i wniosków zawartych w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, które są zdaniem skarżącej całkowicie niewiarygodne. Skarżąca zarzuciła, że opinia ta została podpisana przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania Instytutu na zewnątrz oraz, że nie ma ona waloru dokumentu naukowego. W opinii dokonana została bowiem jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. SKO w swojej decyzji nie odniosło się ponadto w ogóle do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów formalnych i merytorycznych dotyczących tej opinii. Skoro zaś organy administracji twierdzą, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego. Ponadto doszło do naruszenia zasady równego traktowania podmiotów gospodarczych wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, gdyż wnioski o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. W. w rejonie ul. S. w W. pochodzące od innych przedsiębiorców Zarząd Dróg Miejskich rozpatruje pozytywnie. Organ wyraża też zgodę na umieszczanie przez innych przedsiębiorców urządzeń reklamowych na słupach oświetleniowych w innych ruchliwych punktach W., oraz na umieszczanie ruchomych słupów reklamowych. SKO rozpatrując odwołanie nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego w celu zweryfikowania tego zarzutu strony dopuszczając się tym samym obrazy art. 6 k.p.a. Wskazała, że demontaż urządzeń, na których eksponowane są materiały reklamowe na podstawie umów z kontrahentami pociąga za sobą znaczny koszt i straty, a także wywoła odpowiedzialność odszkodowawczą skarżącej z powodu niewywiązania się z umów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że kwestionowana opinia nie była dowodem decydującym, bowiem organ nie jest zobowiązany do ustalania czy konkretna reklama powoduje zagrożenie ruchu. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek powodujący potrzebę umieszczenia reklamy w konkretnym miejscu. Tymczasem skarżąca poza korzyścią majątkową nie podała żadnej takiej okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa zatem skarga podlega oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art.39 ust.1 udp zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". Jednym z takich działań jest umieszczanie reklam poza obszarem zabudowanym. W art. 39 ust. 3 udp ustawodawca wskazuje, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi". Z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nie umotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest co do zasady niewystarczające dla udzielenia zezwolenia. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów prawa. W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko SKO, że to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy. Mając na względzie powyższe wskazać należy, że trafne zarzuty skarżącej dotyczące mocy dowodowej i poziomu naukowego opinii sporządzonej przez inż. K. nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym /"usprawiedliwiającym"/ zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. W istocie rzeczy treść tego pisma nie wpływa w żaden sposób na treść decyzji i okoliczność, iż strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione. Wskazać należy, że wobec przedłużenia się postępowania w sprawie zezwolenia i związanego z tym stanu niepewności, co do sytuacji prawnej strony, organ II instancji przedłużył termin udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i uchylił wadliwie nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Wniosek został więc uwzględniony. Gdy chodzi o zarzut nierównego traktowania stron w stosunku do innych przedsiębiorców, to nie został on w żaden sposób udokumentowany, ani nawet skonkretyzowany. Pamiętać należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zatem odmienne potraktowanie przez zarządcę drogi reklam w postaci słupów reklamowych na chodnikach, czy też reklam na słupach oświetleniowych nie musi świadczyć o naruszaniu zasady równości obywateli wobec prawa. Kwestie te nie mogą być jednak przedmiotem żadnych rozważań w sprawie niniejszej, bowiem w aktach sprawy nie ma jakichkolwiek materiałów na ten temat, a sprawa dotyczy udzielenia zezwolenia na rzecz C.. Zważywszy powyższe Sąd uznał zarzuty za nieuzasadnione i działając na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.