VI SA/Wa 1367/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także skarżąca) od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. D. w rej. Al. N. w celu umieszczenia reklamy w okresie od dnia 1 sierpnia 2007 r. do dnia 1 sierpnia 2008 r. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] maja 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w [...] wpłynął wniosek skarżącej, zmodyfikowany pismem z dnia [...] lipca 2007 r., o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie odcinka pasa drogowego ul. D. w rej. Al. N. w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 18 m2 na okres od dnia 1 sierpnia 2007 r. do dnia 1 sierpnia 2008 r. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. organ zawiadomił stronę o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. oraz konsekwencjach zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w [...], działający z upoważnienia Prezydenta W., decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej także u.d.p.), art. 104 k.p.a. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. D. w rej. Al. N. w celu umieszczenia reklamy we wnioskowanym okresie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, na który składają się następujące dokumenty: 1. "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, 2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005, 3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowana przez Instytut [...], 4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro [...] S.A., 5. pismo Ministra Transportu z dnia [...] października 2006 r. do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, 6. szczegółowy plan sytuacyjny z zaznaczeniem miejsca umieszczenia reklamy załączony do wniosku strony. Organ podniósł, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m), a przy prędkości 70 km/h - przejeżdża bez kontroli od 3,9 m do 29,1 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 50,1 m (łącznie do 79,2 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie". W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Stwierdził, że wskazana reklama została umieszczona w odległości 55 m od przejścia dla pieszych, nadto w odległości 5 m od niniejszej reklamy znajduje się droga wjazdowa (wyjazdowa). W opinii Instytutu [...] jasno wskazano, co podkreślił organ, iż nie powinno się zezwalać na umieszczenie reklam w odległości mniejszej niż podano, czyli od przejść dla pieszych – minimum 60 m oraz wjazdów i wyjazdów – 30 m. Proponowana reklama jest usytuowana w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 210 pojazdów na godzinę, a w popołudniowym szczycie 520 pojazdów na godzinę. W przypadku konieczności zatrzymana pojazdu w czasie kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności bliską odległość przejścia dla pieszych oraz drogi wjazdowej (wyjazdowej), funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 u.d.p., gdyż przepis ten dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skarżąca spółka w skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołaniu od powyższej decyzji wniosła o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżąca w złożonym odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. – polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. D. w rej. Al. N. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca zarzuciła, iż organ I instancji nie wskazał konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego. Zdaniem skarżącej organ nie przedstawił żadnych wiarygodnych ekspertyz w przedmiocie wpływu konkretnego urządzenia reklamowego skarżącej spółki na bezpieczeństwo ruchu drogowego w rejonie objętym wnioskiem. Strona zarzuciła, iż dane oraz wnioski zawarte w opinii Instytutu [...] są całkowicie niewiarygodne. Zdaniem strony opinia ta została podpisana przez osobą nie posiadającą uprawnienia do wydawania takiej opinii w imieniu ww. instytutu badawczego. Ponadto – zdaniem skarżącej - opinia ta nie posiada waloru dokumentu naukowego, zaś w jej treści przytoczono jedynie wybiórczo i subiektywnie kompilację wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. W konsekwencji strona uznała, iż opinia ta nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a, art. 127 § 2 w związku z 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. SKO stwierdziło, że z cytowanych przepisów wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być umieszczane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Zaznaczyło, że wydanie pozytywnej dla strony decyzji w warunkach art. 39 ust. 3 u.d.p. może nastąpić jedynie w sytuacji wykazania, że umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 u.d.p. Tymczasem strona w postępowaniu przed organem I i II instancji nie przedstawiła żadnego dowodu wskazującego na taki stan rzeczy. Na powyższą decyzję C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: 1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. – polegające na: • przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego; • braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. D. w rej. Al. N. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie w konsekwencji świadczy o dowolnych ustaleniach faktycznych; 2. art. 11 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w przedmiotowej sprawie przyjął, że sporny nośnik reklamowy nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. pomimo, iż wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji zezwolił skarżącej spółce na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przedmiotowego obiektu reklamowego. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, iż obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, czego organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie w ogóle nie uczynił. Skarżąca stwierdziła, iż brak jest w obowiązujących przepisach proceduralnych normy, która wyłączałaby stosowanie art. 77 § 1 k.p.a. w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem przez zarządcę drogi decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca uznała, iż organy – wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów k.p.a. – nie uzasadniły, dlaczego zmieniły swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone we wcześniejszych decyzjach udzielających zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. nie naruszają prawa. Skarżąca podniosła w skardze zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe (głównie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.), a także przepisów art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – w kontekście zarzutu niewskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu co do możliwości usytuowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji. W treści skargi skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazując, iż rozstrzygnięcie oparte zostało na niewłaściwej podstawie prawno – materialnej, mianowicie na przepisie art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". Stosownie do treści art. 4 pkt 1 ww. ustawy, pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady konsekwentnie dostosowane są dalsze regulacje, w tym m. in. przepis art. 39 ust. 1 cyt. ustawy formułujący ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m. in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, pomiarów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana Spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. W art. 39 ust. 3 ww. ustawy ustawodawca wskazuje, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi". Przepis ten wraz z przepisem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. stwarza prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym niezwiązanego z drogą i jej zadaniami obiektu, jaki jest nośnik reklamowy. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie zezwolenia na powyższe zachowanie od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Termin ten bliżej nieokreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się. Odnotować należy, że bez większego znaczenia dla wydania zezwolenia jest, czy podmiotem, który powoła się na określoną okoliczność jako na "szczególnie uzasadniony przypadek" będzie wnioskujący o wydanie zezwolenia, czy też takie szczególne okoliczności dostrzeże w danym przypadku organ decydujący w sprawie. Powyższe twierdzenie znajduje oparcie w procedurze wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w danym miejscu, zgodnie z którą istotna jest nie sama okoliczność, lecz dokonana przez właściwy organ ocena, czy istniejące w danym miejscu pasa drogowego warunki oraz ewentualne inne towarzyszące okoliczności złożą się na stan, który ustawa określa jako "szczególnie uzasadniony przypadek" i czy w konsekwencji umożliwią odstąpienie od wspomnianego już zakazu z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - innymi słowy czy będzie ona tym szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa we wskazanym przepisie. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie dopatrzył się uzasadnionych okoliczności pozwalających na zajęcie pasa drogowego pod daną reklamę, a na potwierdzenie swego rozstrzygnięcia przywołał zebrane w indywidualnej sprawie dowody, m. in. badania natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie w niniejszej lokalizacji, pomiary odległości wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni i niespełnienie w związku z tym minimalnej odległości określonej w art. 43 ust. 1. u.d.p. Ponadto wskazano, że reklama została umieszczona w zbyt małej odległości od przejścia dla pieszych oraz drogi wjazdowej, co nie spełnia zaleceń Instytutu [...]. Organ II instancji podtrzymał to stanowisko, szczegółowo omawiając zasadność zastosowania w sprawie przepisu art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu wadliwości mogącej skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych, stwierdzić należy, iż - wbrew twierdzeniom skarżącej - badana pod tym względem decyzja odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucić organom, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydały zaskarżone decyzje. Zdaniem Sądu - organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Kierując się regułą przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym – organ dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Uzasadniając zmianę polityki w zakresie wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego organ szczegółowo nakreślił motywy swojego działania, wskazując jako priorytet realizację programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu. Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie organu odmawiające stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. D. w rej. Al. N. w celu umieszczenia reklamy należy uznać za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.