VI SA/Wa 137/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Anna Fabiańczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi W. Ł. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2006 r. bez numeru w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lipca 2006 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej NRA), utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej ORA) z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającą wpisu W. Ł. na listę adwokatów. Jako podstawę prawną wskazała art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 116, poz. 124 ze zm. - dalej jako p.o.a.) Uchwały zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne: W. Ł. dnia 2 marca 2006 r. zwrócił się z wnioskiem o wpis na listę adwokatów. Na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, w znacznej mierze wynikającego z dołączonych w charakterze dowodu akt osobowych z Prokuratury i Okręgowej Izby Radców Prawnych ORA ustaliła, że po ukończeniu studiów na Wydziale Prawa i Administracji [...] w [...] i zdaniu egzaminu magisterskiego w dniu [...] lipca 1987 r. kandydat odbył aplikację prokuratorską w okresie od 3 maja 1989 r. do 3 czerwca 1991 r., zdał egzamin prokuratorski w dniu [...] czerwca 1991 r. Pracował jako asesor Prokuratury Rejonowej w [...], a następnie w Prokuraturze Rejonowej dla miasta [...] od 1 sierpnia 1991 r. do 1 sierpnia 1993 r. Z dniem 1 sierpnia 1993 r. powołany został na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej miasta [...], z powierzeniem od dnia [...] lutego 1997 r. funkcji kierownika sekcji postępowań o przestępstwa [...] w Dziale Śledczym tej Prokuratury, od dnia [...] marca 1997 r. funkcji kierownika tego Działu. W dniu [...] lutego 1999 r. został odwołany z tej funkcji na własną prośbę. Z dniem 1 stycznia 2000 r. przeniesiony został na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], w związku z reorganizacją. W dniu [...] lipca 2001 r. złożył podanie do Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego w Warszawie zawierające zrzeczenie się ze stanowiska prokuratora. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. wydaną w wyniku uwzględnienia tego wniosku został odwołany ze stanowiska prokuratora z wyrażoną zgodą na wygaśnięcie z tym dniem stosunku służbowego. ORA wskazała, że w trakcie zawieszenia w czynnościach kandydat wystąpił z Prokuratury i został odwołany decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., zaś [...] września 2001 r. został wpisany na listę radców prawnych w [...] i zawód ten wykonuje od [...] listopada 2001 r. Analizując przebieg pracy zawodowej w Prokuraturze ORA uznała, że zaszły okoliczności poddające w wątpliwość przymioty osobiste kandydata, stanowiące o braku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata określonego w art. 65 pkt 1 ustawy p.o.a.. Wskazała, że z § 8 Zbioru zasad etyki adwokackiej i godności zawodu - Kodeksu etyki adwokackiej wynika, że adwokat zobowiązany jest wykonywać zawód według najlepszej woli i wiedzy, z należytą uczciwością, sumiennością i gorliwością. Przymiotów tych nie posiada W. Ł., skoro w okresie jego pracy w Prokuraturze zdarzyły się przypadki wymierzenia mu najpierw kary upomnienia za znaczną i zawinioną przewlekłość postępowania w czynnościach zawodowych oraz za zawinione nie wykonywanie poleceń przełożonych. Następnie - zawieszenie w czynnościach z dniem [...] czerwca 2001 r. za zawinione i rażące uchybienia w pracy, a rozmowy dyscyplinujące nie przyniosły rezultatu. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Prokuratora Apelacyjnego w [...], rozpatrującego odwołanie strony. Powołując się na art. 65 pkt 1 p.o.a. wskazała, że na listę adwokatów może być wpisany ten tylko kto m. in. swoim dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Ustawodawca wręcz uzależnił wpis od spełnienia tego ustawowego warunku, stwarzając normatywne przesłanki dla zapewnienia odpowiedniej realizacji zadań przypisanych adwokatowi. ORA w [...] wskazała, że badając wymóg rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, zaprosiła kandydata na posiedzenie Rady wyznaczone na dzień 11 maja 2006 r. i w toku przeprowadzonej rozmowy postawiła mu ogólne pytania z podstawowych zagadnień prawnych w celu oceny poziomu umiejętności ewentualnego udzielania pomocy prawnej. Uznała, że od odwołania ze stanowiska prokuratura upłynął okres ponad 4 lat, więc mogą zachodzić wątpliwości co do rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata w zakresie umiejętności udzielania pomocy prawnej na odpowiednio wysokim poziomie, która powinna charakteryzować się co najmniej znajomością podstawowych zagadnień prawnych oraz ogólnym pojęciem wykonywania zawodu adwokata. Oceniając rezultat tej rozmowy powołała się na załączony wypis z protokołu posiedzenia Rady wskazując, że zainteresowany nie potrafił prawidłowo odpowiedzieć na szereg podstawowych pytań w zakresie nadzwyczajnych środków odwoławczych w postępowaniu cywilnym, aktualnych zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy, zasad postępowania tzw. formularzowego, aktualnych - od 1 marca 2006 r. rodzajów wpisów w sprawach cywilnych, zwykłych środków odwoławczych od postanowień w postępowaniu karnym i cywilnym i wielu innych zagadnień związanych z prowadzeniem kancelarii adwokackiej i świadczenia pomocy prawnej na należytym poziomie. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach personalnych prowadzonych przez Prokuraturę Apelacyjną w [...], świadczących w jej ocenie o nieprzydatności zainteresowanego do pełnienia zawodu prokuratora ORA stwierdziła, że nie jest celem ustawodawcy, by adwokatura miała obniżać poziom świadczenia pomocy prawnej poprzez przyjmowanie do swojej korporacji osoby tak nieprzydatnej do wykonywania zawodu prokuratora, mającej 5 letni okres przerwy w praktyce prawniczej. Wszystkie te okoliczności legły u podstaw podjęcia w tej sprawie uchwały negatywnej dla kandydata ze względu na brak rękojmi ocenianej według cech charakteru kandydata i dotychczasowego zachowania mogących świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. W odwołaniu z dnia 21 czerwca 2006 r. złożonym do Naczelnej Rady Adwokackiej W. Ł. domagając się uchylenia uchwały wskazywał na obrazę art. 65 pkt 1 p.o.a. polegająca na bezzasadnym przeprowadzeniu egzaminu w sytuacji, gdy odwołujący z egzaminu jest zwolniony z mocy ustawy, wykonywał zawód prokuratora przez 8 lat otrzymując dwie nagrody Ministra Sprawiedliwości za prowadzone postępowania. Nadto, w dokonanej ocenie umknęło organowi I instancji, że odwołujący wykonuje zawód radcy prawnego przez 4 lata i 7 miesięcy świadcząc pomoc prawną. Zarzucił pominięcie opinii Prokuratora Okręgowego w [...] załączonej do wniosku o wpis, z której wynika, że wykazał samodzielność, inicjatywę i zdyscyplinowanie, był wielokrotnie wyróżniany, powierzano mu patronat nad aplikantami prokuratorskimi. Zarzucił pominięcie pozytywnej opinii z Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Prezydium NRA zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymało w mocy uchwałę ORA w [...]. Podzieliło pogląd organu I instancji, że jedną z przesłanek składających się na pojecie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata jest umiejętność udzielania pomocy na poziomie wymaganym w stosunku od adwokata. Uznał, że rozmowa przeprowadzona z odwołującym się nie była egzaminem, ale niezbędną metodą kontroli jego wiedzy co do podstawowych instytucji i pojęć z zakresu prawa, których ewentualna nieznajomość dyskwalifikuje ubiegającego się o wpis jako osobę nieprzygotowana do świadczenia pomocy prawnej. Oceniając wyniki rozmowy kwalifikacyjnej, niepełnych i błędnych odpowiedzi wskazał, że interes wymiaru sprawiedliwości oraz interes publiczny stoją na przeszkodzie dopuszczeniu do zawodu adwokata osoby, która nie będzie w stanie zagwarantować obrony praw reprezentowanych przez siebie osób i udzielić im kompetentnej pomocy prawnej. Jako drugą, samodzielną przyczynę uznania za prawidłową uchwały ORA w [...] wskazał postawę kandydata w toku pracy na stanowisku prokuratora, która zaowocowała zawieszeniem w czynnościach służbowych, a w konsekwencji rezygnacją ze stanowiska. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na dopuszczenie się szeregu poważnych, zawinionych uchybień, co powoduje, ze kandydat nie może być uznany za osobę nieskazitelnego charakteru, która daje rękojmię wykonywania zawodu adwokata. Podkreślił, że uchybienia w pracy nie miały charakteru incydentalnego, występowały na przestrzeni ponad 2 lat i nie zostały przez niego wyeliminowane mimo rozmów dyscyplinujących. Ta okoliczność, w ocenie organu II instancji, samoistnie przesądza o konieczności negatywnego rozstrzygnięcia wniosku. Wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/ Wa 279/07 oddalona została skarga W. Ł. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania w sprawie odmowy wpisu. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2008 r. tutejszy Sąd w niniejszej sprawie na wniosek skarżącego postanowił o przywróceniu mu terminu do wniesienia skargi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. Ł. domagał się uchylenia zaskarżonych uchwał ponawiając wszystkie zarzuty wskazane w odwołaniu w zakresie obrazy art. 65 pkt 1 p.o.a. polegającej na braku podstawy prawnej do przeprowadzenia egzaminu. Wprawdzie nie sformułował zarzutu naruszenia konkretnych przepisów k.p.a., ale pozostałe zarzuty mieszczą się w tej kategorii i dotyczą jak w odwołaniu pominięcia w uzasadnieniu wykonywania zawodu radcy prawnego przez 5 lat i świadczenia pomocy prawnej, pominięcia opinii Prokuratora Okręgowego w [...] załączonej do wniosku o wpis i pozytywnej opinii z Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Prezydium NRA w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 53, poz. 1270 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.). Badając zaskarżone uchwały pod tym kątem Sąd uznał, że skarga ma usprawiedliwione podstaw z przyczyn procesowych. Nie zostały one wprawdzie sformułowane przez kandydata na adwokata, zostały jednak przez niego przedstawione w sposób opisowy i z urzędu należy stwierdzić, że świadczą o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną kwestionowanych uchwał stanowił wskazany w nich przepis art. 65 pkt 1 p.o.a., zgodnie z którym na listę adwokatów może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. W wyroku z dnia 23 lutego 1999 r. (sygn. II SA 1888/98) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przesłanka wymieniona w art. 65 pkt 1 p.o.a. ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych cechuje się natomiast ograniczonym zakresem, sprowadzając się do ustalenia, czy uchwała podjęta została przez uprawniony do tego organ w przepisany sposób, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na jej podjęcie i czy badane rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Uznanie administracyjne stanowi bowiem uprawnienie administracji do kształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach swobody administracyjnej ograniczonej przez przepisy prawa materialnego i obowiązujące reguły proceduralne unormowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Na ich podstawie organ administracji ma obowiązek zebrania materiału dowodowego i dokonania jego oceny pod kątem spełniania warunków określonych przepisem, przy jednoczesnym wyważeniu słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego. W konsekwencji istota sprawy niniejszej dotyczy kontroli przez Sąd prawidłowości przeprowadzonej przez organy samorządu oceny osoby W. Ł. jako kandydata do wykonywania zawodu adwokata w oparciu o kryteria art. 65 pkt 1 p.o.a. w kontekście zachowania wymienionych powyżej wymogów, niezbędnych przy wydawaniu decyzji uznaniowej. W ocenie Sądu organy obu instancji nieprawidłowo przyjęły, iż istnieje możliwość egzaminowania kandydata, bowiem de facto taki charakter miała rozmowa kwalifikacyjna i jej ocena. Skarżący słusznie w tej mierze zarzuca brak podstawy prawnej do egzaminowania kandydata, który ukończył aplikację prokuratorską pozytywnie zdanym egzaminem prokuratorskim, posiada za sobą staż pracy w wykonywaniu zawodu prokuratora, a od kilku lat radcy prawnego. Ta zatem przesłanka nie mogła stanowić podstawy prawnej do odmowy wpisu na listę adwokatów. Niemniej jednak, jak wynika z uchwały odwoławczej, drugą, samodzielna podstawę stanowiła negatywna ocena jego pracy na stanowisku prokuratora, w świetle zarządzenia o zawieszeniu w czynnościach. Niewątpliwie okoliczność ta podlegała ocenie w ramach rękojmi, ale nie zwalniało to oceny całości materiału dowodowego stanowiącego o zachowaniu kandydata, wypowiedzenia się, dlaczego organ odwoławczy, jak i organ I instancji nie wzięły pod uwagę pracy wykonywanej w zawodzie radcy prawnego, dlaczego nie skonfrontowały opinii ORRP, opinii Prokuratora Okręgowego z 2001 r. z oceną jego pracy wskazaną w zarządzeniu o zawieszeniu w czynnościach prokuratora tym bardziej w świetle zarzutów odwołania. Pojęcie "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata" zdefiniowano w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego jako zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jego wiarygodność. Niewątpliwie organ wziął pod uwagę zarzuty, które legły u podstaw zawieszenia w czynnościach prokuratora, ale nieprecyzyjnie. Nie wskazał bowiem jaki okres czasu objęty był badaniem przełożonych i jak się mają te ustalenia do pozytywnej opinii Prokuratora Okręgowego w [..] de facto wydane w okresie zawieszenia w czynnościach. Tym samym nie może być obojętny dla oceny rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata fakt zatrudnienia prokuraturze na stanowisku asesora i prokuratora w sytuacji, w której na mocy opisanego w aktach zarządzenia nr [...] został zawieszony w czynnościach prokuratora i w konsekwencji wniósł o odwołanie ze stanowiska na własna prośbę. Okoliczność ta nie zwalnia organu wpisowego od oceny zachowania skarżącego w całym okresie dorobku zawodowego, nie pomijając kilkuletniego świadczenia pomocy prawnej w charakterze radcy prawnego. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2001 r. (sygn. II SA 725/00) na rękojmię w rozumieniu art. 65 p.o.a. składają się dwa elementu: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać adwokatem. Wyrażenie ustawowe "dotychczasowe zachowanie" oznacza postępowanie osoby ubiegającej się o wpis na listę adwokacką do czasu wpisania na tę listę, które, odpowiadając ocenom moralnym i etycznym, gwarantuje właściwe wykonywanie zawodu adwokata. Tym samym skoro w konsekwencji dotychczasowego zachowania skarżącego w trakcie pełnienia urzędu na stanowisku prokuratora rejonowego został on zawieszony w czynnościach zawodowych, to obowiązkiem organu była ocena tego stanu rzeczy w kontekście wymogów ujętych w art. 65 pkt 1 p.o.a., ale w całokształcie zebranego materiału dowodowego. Pominięcie zarzutów odwołania, wbrew wymogom art. 15 k.p.a. czyni dowolnym dokonane rozstrzygnięcie w dokonanej przez organ interpretacji tego faktu. Skoro Okręgowa Rada Adwokacka w [...] zebrała, korzystając z przyznanego jej w art. 68 ust. 4 p.o.a. uprawnienia do wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych ubiegającego się o wpis, materiał dowodowy w stopniu pozwalającym jej na dokonanie oceny spełniania przez skarżącego kryterium rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, to obowiązana była dokonać całościowej oceny tego materiału w świetle wskazanej w uchwale podstawy materialnoprawnej. W wyroku z dnia 18 czerwca 2001 r. (syg. II SA 1610/00) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, iż zgodnie z art. 65 pkt 1 p.o.a. w toku postępowania o wpis na listę adwokatów ocenie winno podlegać postępowanie i zachowanie osoby ubiegającej się o wpis zarówno w sferze zawodowej, jak i prywatnej w dłuższym okresie czasu, przy czym o posiadaniu przymiotów ujętych w cyt. przepisie mogą świadczyć między innymi opinie i okresy dotychczasowego zatrudnienia. Organy samorządu adwokackiego, a w szczególności zobowiązana do rozpatrzenia zarzutów odwołania NRA, nie analizowały materiału dowodowego sprawy, nie rozważały cech i kwalifikacji kandydata i jego całej praktyki zawodowej. Organ odwoławczy nie badał, czy opierając się na wskazanych w odwołaniu dowodach można uznać, że skarżący daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata, zatem takim działaniem naruszył art. 7 i 77 i 107 k.p.a. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię co do możliwości egzaminowania kandydata i z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na całkowitym zaniechaniu analizy materiału dowodowego w sprawie wskazującej, które dowody legły u podstaw ustalenia stanu faktycznego, a którym i dlaczego odmówił wiarygodności, czym uchybił art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uwagi organ odwoławczy uwzględni rozpoznając ponownie odwołanie strony. Zważywszy na powyższe, działając na podstawie art.145 § 1 p.1 lit.a i lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu uchylonej decyzji orzekł na mocy art.152 p.p.s.a.