VI SA/Wa 1370/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Dominika Mańka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2014 r. sprawy ze skargi K.R., na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz K.R., kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Ministra Sprawiedliwości, podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: K.p.a) w zw. z art. 31 ust. 2a oraz art. 24 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, z późn. zm.; dalej: u.r.p.), po rozpatrzeniu odwołania p. K. R. z dnia [...] stycznia 2013 r. od uchwały Nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (KRRP) w W. z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymującej w mocy uchwałę nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych (OIRP) w W. z dnia [...] października 2013 r. o odmowie wpisu wnioskodawczyni na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę (OIRP) w W. - utrzymano w mocy uchwałę Nr [...] Prezydium KRRP w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy uchwałę nr [...] Rady OIRP w W. z dnia [...] października 2013 r. o odmowie wpisu p. K. R. na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę OIRP w W. W uzasadnieniu przypomniano, że p. K. R. w dniu [...] września 2013 r. złożyła wniosek o wpis na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę OIRP w W., powołując się na przepis art. 25 ust. 1 pkt 4 u.r.p. W celu udokumentowania przesłanek wpisu na listę radców prawnych, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy wnioskodawczyni przedłożyła wymagane dokumenty, w tym: - urzędowo poświadczony odpis dyplomu ukończenia wyższych studiów prawniczych, - poświadczony notarialnie odpis uchwały komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu notarialnego przeprowadzonego w dniach 4-6 września 2012 r., stwierdzającego uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminu notarialnego, - informację o niekaralności z [...] września 2013 r., - notarialnie poświadczone odpisy umowy o pracę i dwóch porozumień zmieniających, poświadczających pracę w Urzędzie Miasta O. - początkowo, od dnia [...] czerwca 2007 r. - na stanowisku inspektora w Sekretariacie Prezydenta Miasta O., od [...] sierpnia 2011 r. - p. o. naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich, a od [...] sierpnia 2013 r. - naczelnika w tym Wydziale. Nadto wnioskodawczyni przedłożyła poświadczony notarialnie odpis zakresu czynności na stanowisku p. o. naczelnika wydziału, w którym wśród czternastu wymienionych zadań znajduje się jeden punkt wymieniający przygotowywanie projektów aktów prawnych Rady Miasta, a nadto referencje Prezydenta Miasta O., z których wynika, iż na stanowisku inspektora w sekretariacie wnioskodawczyni wykonywała m.in. zadania polegające na przygotowywaniu projektów aktów prawnych Rady Miasta i zarządzeń Prezydenta Miasta, a zakres jej obowiązków na obecnym stanowisku obejmuje także przygotowywanie projektów aktów prawnych Rady Miasta. Rada OIRP w W. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2013 r. odmówiła wpisu p. K. R. na listę radców prawnych. Rada uznała, iż p. K. R. nie udokumentowała przesłanek wpisu, określonych w art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c u.r.p., bowiem z przedłożonych przez nią dokumentów oraz rozmowy kwalifikacyjnej wynika, że będąc zatrudniona w Urzędzie Miasta O. od [...] czerwca 2007 r. faktycznie nie wykonywała w nim wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego. Od powyższej uchwały p. K. R. złożyła odwołanie do Prezydium KRRP w W., wnosząc o jej uchylenie i dokonanie wpisu na listę radców prawnych. W odwołaniu zakwestionowała ustalenia organu I instancji i podniosła, iż wykonywanie czynności polegających na tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego jest, przy spełnieniu pozostałych wymagań ustawowych, wystarczającą przesłanką do uzyskania wpisu na listę radców prawnych. Prezydium KRRP w W., na mocy uchwały z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę o odmowie wpisu na listę radców prawnych. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że dla spełnienia przesłanki wpisu na listę radców prawnych, o której mowa w art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy o radcach prawnych, w postaci zastosowania odstępstwa od obowiązku odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego wobec osób, które zdały egzamin notarialny i legitymują się minimum trzyletnią praktyką zawodową przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego jest niezbędne, by praktyka ta miała charakter stały, trwający nieprzerwanie. W przypadku p. K. R. taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż do jej zakresu obowiązków należy przede wszystkim stosowanie prawa a jedynie sporadycznie tworzenie projektów aktów prawa miejscowego. To nie pozwala ma przyjęcie, iż wnioskodawczyni zdobyła wystarczające doświadczenie prawnicze, wymagane przez ustawodawcę. Od powyższej uchwały p. K. R. w dniu [...] stycznia 2014 r. złożyła odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w którym wniosła o uchylenie uchwały Prezydium KRRP i skierowanie złożonego wniosku do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu podniosła, iż jej zdaniem w rozmowie przeprowadzonej w OIRP wystarczająco potwierdziła spełnianie przesłanek wpisu. Ponadto zakwestionowała stanowisko samorządu radców prawnych w przedmiocie wykładni art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy, wskazując że przepisy prawa nie wymagają, by czynności wymienione w tym przepisie były wykonywane w sposób ciągły. Powołała się także na fakt częstego sporządzania projektów aktów prawa miejscowego oraz podniosła, że niemożliwe jest, by zakres czynności nie obejmował także innych zadań. Zauważyła nadto, iż praca radcy prawnego polega przede wszystkim na stosowaniu prawa, a nie tworzeniu jego projektów. Minister Sprawiedliwości uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami, wynikającymi z przepisów art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3-5 oraz art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c u.r.p., na listę radców może być wpisany w szczególności ten, kto: 1) ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej; 2) korzysta w pełni z praw publicznych; 3) ma pełną zdolność do czynności prawnych; 4) jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego; 5) zdał egzamin sędziowski lub prokuratorski po dniu 1 stycznia 1991 r. lub egzamin notarialny po dniu 22 kwietnia 1991 r. oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat był zatrudniony w urzędach organów władzy publicznej lub państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywał wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni powołuje się na przesłankę wpisu, polegającą na zdaniu egzaminu notarialnego po dniu 22 kwietnia 1991 r. i wykonywaniu w okresie od [...] czerwca 2007 r. do złożenia wniosku o wpis wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego. Pozostałe przesłanki wpisu i ich ocena dokonana przez organy samorządowe nie budzą zastrzeżeń, jednak w odniesieniu do wymaganej praktyki zawodowej należy zauważyć, że co prawda do zakresu obowiązków p. K. R. należało przygotowywanie projektów aktów prawnych Rady Miasta O., lecz nie były to bez wątpienia jej zasadnicze obowiązki wykonywane stale i nieprzerwanie, co uzasadniałoby uznanie, iż pracowała jako legislator. Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. poz. 829) wprowadziła zmiany w ustawie Prawo o adwokaturze i ustawie o radcach prawnych, prowadzące do rozszerzenia dostępnych opcji rozwoju i awansu zawodowego w zawodach prawniczych, które polegały w szczególności na poszerzeniu możliwości uzyskania wpisu na listę radców prawnych bez wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego poprzez przyznanie tego uprawnienia między innymi osobom, które zdały egzamin notarialny po dniu 22 kwietnia 1991 r. oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw i rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Uzasadnienie ustawy w zakresie wskazanej regulacji doprecyzowuje ją następująco: Proponuje się poszerzenie katalogu osób uprawnionych do wpisu na listę adwokatów bez konieczności odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego o osoby: - które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski lub notarialny, a także o osoby posiadające tytuł doktora nauk prawnych i które równocześnie przez co najmniej 3 lata pracowały przy tworzeniu projektów ustaw i rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych (...) W projekcie poszerzono także katalog osób uprawnionych do przystąpienia do egzaminu adwokackiego bez wymogu odbycia aplikacji o osoby pracujące przy tworzeniu projektów ustaw i rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego (...) Zaproponowane zmiany w ustawie o radcach prawnych są analogiczne do zmian dotyczących zawodu adwokata (...) Intencją ustawodawcy było, aby przepis ten dotyczył zawodowych legislatorów, to jest osób wykonujących bieżącą pracę przy tworzeniu aktów prawnych (por. zapis przebiegu posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw deregulacyjnych (nr 4) z dnia 3 stycznia 2013 r.). Wymaga przy tym podkreślenia, że wykładnia prawna zmian w zakresie dostępu do zawodu radcy prawnego, dokonanych przez ustawę deregulacyjną, powinna uwzględniać intencje ustawodawcy (a wcześniej - projektodawcy), a także wytyczne Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do zawodów zaufania publicznego. Już w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, co następuje: "Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji od decyzji ustawodawcy (tj. Sejmu i Senatu) zależy nadanie danemu zawodowi prawniczemu w drodze ustawy statusu zawodu zaufania publicznego i wykreowanie samorządu tego zawodu. Ustawodawca, po pierwsze, określił poszczególne, odrębne zawody prawnicze zaufania publicznego oraz sprecyzował zasady ich wykonywania. Po drugie, potraktował aplikacje jako stadium przygotowujące do konkretnego, wybranego zawodu prawniczego. Po trzecie, w przypadku każdego z zawodów prawniczych przewidziany egzamin ukształtowany został jako egzamin o charakterze zawodowym, sprawdzający przygotowanie i przydatność do konkretnego zawodu prawniczego. Po czwarte, ustawodawca nie sformułował, jako założenia generalnego, swobodnego "przepływu" pomiędzy poszczególnymi zawodami prawniczymi. Okoliczności te dowodzą, ze ustawodawca dostrzega i zachowuje specyfikę poszczególnych zawodów prawniczych. (...) Wątpliwości może wzbudzić - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - objęcie dopuszczeniem do zawodu adwokata osób z odbytą aplikacją i zdanym egzaminem prokuratorskim oraz notarialnym, przede wszystkim ze względu na istotną odmienność zakresu przedmiotowego kształcenia oraz zróżnicowanie profilu w powinnościach zawodowych odpowiednio: adwokata i prokuratora oraz notariusza. W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 o wpis na listę adwokatów samorząd adwokacki może, a nawet winien badać, czy konkretna osoba ubiegająca się o wpis na listę adwokatów daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że możliwy jest (także w świetle zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu, ustanowionej w art. 65 ust. 1 Konstytucji) przepływ z jednego do innego zawodu prawniczego. Nie oznacza to jednak, że przepływ taki ma następować automatycznie, bez oceny umiejętności niezbędnych dla należytego wykonywania nowego dla danej osoby zawodu prawniczego." Trybunał uznał, że umożliwienie dostępu do zawodu adwokata osobom bez jakiegokolwiek praktycznego doświadczenia prawniczego, w tym - profilującej umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem "stwarza niebezpieczeństwo nienależytego wykonywania zawodu" oraz dalej "niewątpliwym jest, że warunek zdobycia doświadczenia zawodowego musi być spełniony przez kandydata, który zdał inny niż adwokacki egzamin prawniczy". W wyroku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt K 6/12 powyższy pogląd został natomiast rozwinięty przez Trybunał Konstytucyjny, który wskazał: "(...) w przypadku wniosku o wpis na listę adwokatów złożonego przez osoby, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 4 prawa o adwokaturze, właściwy organ samorządu zawodowego jest zobowiązany zbadać nie tylko, czy osoba spełniła warunek formalny w postaci m.in. zdanego egzaminu prokuratorskiego lub sędziowskiego, ale również czy taka osoba spełnia pozostałe warunki konieczne do uzyskania wpisu. Trybunał Konstytucyjny uznał, że na gruncie obowiązujących przepisów samorząd może zweryfikować, czy osoba ubiegająca się o wpis na listę adwokatów ma ustawowo przewidziane kwalifikacje, gwarantujące rzetelne wykonywanie zawodu, w tym w szczególności czy legitymuje się dostateczną praktyką. Samorząd adwokacki ma zatem instrumenty, które umożliwiają odmowę wpisu na listę adwokatów osobom, które nie dają rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. (...) W państwie prawa organy dokonujące wpisu na listę adwokatów, a więc decydujące o przyznaniu uprawnienia muszą w sposób wszechstronny zweryfikować istnienie ustawowych przesłanek przyznania tego uprawnienia także pod kątem ustalenia, czy dana osoba jest m.in. nieskazitelnego charakteru oraz daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata (art. 68 ust. 4 w związku z art. 65 pkt 1 prawa o adwokaturze). Przesłankami oceny winien być m.in. praktyczny kontakt z wykonywaniem zawodu adwokata, określony w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b prawa o adwokaturze." Powyższe wskazania maja odpowiednie zastosowanie do samorządu radców prawnych. Także Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, iż praktyka zawodowa uprawniająca do wpisu musi być odpowiednia zarówno pod względem charakteru, jak i warunków jej odbywania (por. wyrok z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1779/11). Jest zatem bezsporne, że u.r.p. przewiduje takie rozwiązania w zakresie dopuszczenia do wykonywania zawodu radcy prawnego bez aplikacji i egzaminu radcowskiego, które gwarantują odpowiednio długą i intensywną praktykę zawodową. Potwierdza to przepis art. 25 ust. 4 ustawy. Także Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na odpowiednią intensywność faktycznie wykonywanych czynności niezbędnych dla zdobycia wystarczającego praktycznego doświadczenia prawniczego (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Podsumowując, w ocenie Ministra Sprawiedliwości, na gruncie przytoczonego orzecznictwa wykładnia organów samorządu radcowskiego, dokonana w niniejszej sprawie, jest w pełni uprawniona. Przesłanka z art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c u.r.p. będzie spełniona, jeżeli osoba ubiegająca się o wpis wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw i rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego stale i nieprzerwanie, w ramach podstawowych obowiązków, przez cały wymagany okres, nie zaś jedynie incydentalnie bądź tymczasowo. Jednocześnie należy zauważyć, iż ustawodawca wymagany staż w zakresie czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędów organów władzy publicznej uznaje (w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p.) za podstawę do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji, pomijając tego rodzaju staż zawodowy w przepisie umożliwiającym wpis na listę radców prawnych, nawet po zdanym innym egzaminie zawodowym. Dlatego, a contrario, nie można takiej przesłanki brać pod uwagę przy ocenie spełniania wymogu z ar. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy, o co w istocie w odwołaniu wnosi p. K. R. Reasumując, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, organy samorządu zawodowego prawidłowo ustaliły, że p. K. R. nie spełnia wymogu posiadania odpowiedniej praktyki legislacyjnej, niezbędnej przy wpisie na listę radców prawnych zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c u.r.p.. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy uchwałę Nr [...] Prezydium KRRP w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy uchwałę nr [...] Rady OIRP w W. z dnia [...] października 2013 r. o odmowie wpisu p. K. R. na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę OIRP w W., jako zgodną z prawem. Skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskodawczyni, wnosząc jednocześnie o uchylenie Uchwały nr [...] Prezydium KRRP, uchwały Nr [...] Rady OIRP w W., zajęcie stanowiska w kwestii wpisu na listę radców prawnych, zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy uchwałę Prezydium KRRP uzasadniając ww. faktem, iż "intencją ustawodawcy było, aby przepis ten dotyczył zawodowych legislatorów, to jest osób wykonujących bieżącą pracę przy tworzeniu aktów prawnych" wskazując jednocześnie na źródło interpretacji przepisów w postaci posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw deregulacyjnych (nr 4 z dnia 3 stycznia 2013 roku). Z analizy pełnego zapisu przebiegu ww. posiedzenia wynika zaś stanowisko przeciwne do opisanego w decyzji. Projekty zmian poselskich oraz tok prac komisji dają wyraz chęci przeprowadzenia jeszcze głębszej niż ustanowiona deregulacji, na co wskazuje np. wypowiedź Poseł K. P., która zgodnie z zapisem w protokole powiedziała, że " (...) doszłaby wstawka: "były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub państwowych jednostkach organizacyjnych, wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z " - i tu jest proponowana przeze mnie wstawka - "występowaniem przed sądami lub trybunałami, z wykładnią przepisów prawnych oraz analizowaniem orzecznictwa sądów i trybunałów do celów stosowania prawa albo z" - i tu wracam do tekstu - "tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego" Rzecz leży bowiem w tym, że istnieje cała grupa osób, na przykład dyrektorzy departamentów prawnych, którzy nie tworzą prawa bezpośrednio. Z jednej strony, można zajmować się tworzeniem prawa poprzez redakcję tekstów i wstawianie przecinków, co jednak niekoniecznie daje umiejętności i wiedzę prawniczą, a z drugiej strony są osoby, które zajmują dyrektorskie stanowiska, mają stopnie doktorów, które poświadczają ich wiedzę prawniczą, występują przed sądami i trybunałami, zajmują się wykładnią i analizą przepisów prawnych do celów stosowania prawa i mimo to mają one utrudniony dostęp do wykonywania zawodu. Jeżeli porównamy to na przykład z referendarzami, którzy przez 3 lata, niczego nikomu nie ujmując, często noszą jedynie teczkę za sędzią lub pracują w sekretariacie, a tworzy im się możliwość wykonywania zawodu, to rodzi się we mnie wątpliwość, czy proponowane przepisy są właściwe, Stąd wniesiony przeze mnie projekt poprawki. (...)" oraz odpowiedź Ministra Sprawiedliwości "(...) Ministerstwo potrzebuje odrobiny czasu na to, aby szczegółowo zapoznać się z proponowanym zapisem. Chcę jednak dodać, że intencja Pani poseł P. jest, w mojej ocenie, zbieżna z duchem ustawy". (Pełny Zapis Posiedzenia KomisM Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw deregulacyjnych nr 4 z dnia 3 styczna 2013 roku.) W związku z powyższym oraz faktem, iż ustawodawca nie wskazuje na konieczność bycia "legislatorem", a jedynie konieczność spełnienia przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt.4 lit. c w brzmieniu: "Wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do (...) osób, które zdały egzamin sędziowski lub prokuratorski po dniu 1 stycznia 1991 r. lub egzamin notarialny po dniu 22 kwietnia 1991 r. oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat: (...) były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego" skarżąca uważa, że w związku z jej stażem pracy oraz złożonym z wynikiem pozytywnym egzaminem notarialnym, spełnia warunki umożliwiające mi ubieganie się o wpis na listę radców prawnych. Nadto skarżąca zauważyła, iż podstawową wykładnią przepisów prawa w Polsce jest, nie jak wskazuje Minister wykładnia systemowa, tylko wykładnia literalna, nakazująca bezpośrednie rozumienie brzmienia przepisów, nie zaś badanie intencji ustawodawcy, która to intencja w tym wypadku jest zresztą zgodna z literalnym brzmieniem przepisu i ma na celu otwarcie dostępu do wykonywania zawodu, nie tylko wąskiej grupie społecznej - legislatorom, lecz wszystkim osobom spełniającym przesłanki przepisu ustawy. Ministerstwo zaś powinno (zgodnie z art. 7 Konstytucji), jak każdy inny organ władzy publicznej, działać na podstawie i w granicach prawa. W dalszej części uzasadnienia do decyzji Minister wskazuje na wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego z których wynika, że do uzyskania wpisu na listę radców prawnych (analogicznie do adwokatów) konieczna jest wskazana w ustawie praktyka, mająca zapewnić należyte wykonywanie zawodu oraz, że przepływ z jednego do innego zawodu prawniczego jest jak najbardziej możliwy, przy uwzględnieniu spełnienia m.in. ww przesłanki. W podsumowaniu Minister Sprawiedliwości wskazuje, że wykonywane przeze mnie obowiązki polegające m.in. na pisaniu projektów uchwał Rady Miasta O., pomimo załączonych dokumentów potwierdzających ciągłość ich wykonywania, wykonywane były tymczasowo i incydentalnie, z czym nie mogę się zgodzić i na dowód czego przedstawiłam stosowne dokumenty z których jasno wynika, że ww leży od lat w zakresie moich obowiązków oraz jest wykonywane stale w sposób bieżący. Wymóg codzienności - wskazany bezpośrednio w uchwale Prezydium KRRP - nie jest co prawda wymieniony, lecz wynika z kontekstu uzasadnienia, nie pokrywając się z wymogami ustawy oraz rzeczywistymi możliwościami oraz realiami pracy w jednostkach samorządu terytorialnego. Reasumując, ważnym jest niewątpliwie aby zawody zaufania publicznego były reglamentowane a nadzór na przepływem pomiędzy ww zawodami prawniczymi prowadzony był restrykcyjnie, lecz właśnie z uwagi na zaufanie publiczne powinien on być zgodny z literą prawa. Niedopuszczalne jest wybiórcze stosowanie przepisów oraz ich interpretacja przez organy władzy publicznej oraz samorządy zawodowe w sposób absolutnie dowolny, niezgodny zarówno z literalną, jak i systemową ich wykładnią. Ograniczanie konkurencyjności powodowane przez takie zachowania godzi w dobre imię osób pełniących ww funkcje i z całą pewnością nie buduje zaufania zarówno do władzy publicznej jak i przedstawicieli ww zawodów. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W ocenie organu, skarżąca zarzuciła decyzji Ministra Sprawiedliwości naruszenie przepisu art. 25 ust.1 pkt 4 lit. c u.r.p., poprzez niewłaściwą jego wykładnię, tj. zastosowanie wykładni systemowej, a nie literalnej, jak również wybiórcze stosowanie przepisów prawa i ich interpretowanie na niekorzyść wnioskodawczyni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Minister Sprawiedliwości podtrzymuje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...]. Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez skarżącą, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem wskazanego w skardze przepisu art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy o radcach prawnych. Przede wszystkim należy podkreślić, że organ administracji publicznej dokonał rozstrzygnięcia na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego i ustalonego w sposób zupełny stanu faktycznego, co zostało należycie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, w niniejszej sprawie organy samorządu radcowskiego prawidłowo ustaliły, iż p. K. R. nie spełnia przesłanki określonej w art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c do wpisu na listę radców prawnych. Ponownie należy podkreślić, iż nie było podstaw do uchylenia uchwał organów wpisowych, które miałoby doprowadzić do ponownego zajęcia stanowiska w kwestii wpisu p. K. R. na listę radców prawnych. Dołączona do akt sprawy dokumentacja w sposób jednoznaczny wskazuje, iż kandydatka nie spełnia warunków do wpisu i wykonywania zawodu radcy prawnego. Mimo świadczenia pracy w okresie od [...] czerwca 2007 r. do dnia złożenia wniosku na rzecz Urzędu Miasta O. brak jest podstaw by uznać, iż wykonywanie czynności polegających między innymi na sporadycznym tworzeniu aktów prawa miejscowego miało charakter stały i nieprzerwany, co uzasadniałoby uznanie, iż p. K. R. pracowała jako legislator. Podkreślić wymaga, że w przeciwieństwie do stanowiska skarżącej Minister Sprawiedliwości dokonał właściwej wykładni przepisu art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c, która jest zgodna między innymi z bogatym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, odnoszącym się zarówno do wpisów na listę radców prawnych jak i adwokatów. Należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2012 r., II GSK 582/11 w kontekście przytoczonego w skarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2006 r. wskazał: "(...) Trybunał Konstytucyjny uznał, że umożliwienie dostępu do zawodu adwokata osobom bez jakiegokolwiek praktycznego doświadczenia prawniczego, w tym - profilującej umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem " (...) stwarza niebezpieczeństwo nienależytego wykonywania zawodu (...) niewątpliwym jest ze warunek zdobycia doświadczenia zawodowego musi być spełniony przez kandydata, który zdał inny niż adwokacki egzamin prawniczy (...). Jakkolwiek oba orzeczenia zapadły w uprzednio obowiązującym stanie prawnym, to jednak w przytoczonym zakresie znajdują one zastosowanie do obecnie obowiązującej treści art. 25 ust. 1 pkt 4. Powyższy judykat w sposób jednoznaczny wskazuje, iż możliwość ubiegania się o wpis na listę radców prawnych na podstawie art. art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c nie zależy od uznania administracyjnego organów wpisowych, lecz dokonuje się w oparciu wnikliwe badanie wszystkich przesłanek koniecznych do wpisu, w tym posiadanie przez kandydata odpowiedniej praktyki zawodowej. Także w wyroku z dnia 22 sierpnia 2012 r., II GSK 1779/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: (...) Zawód radcy prawnego jest zawodem zaufania publicznego. Posiada więc status, którego podkreśleniem są m.in. wysokie wymagania stawiane kandydatom do tego zawodu (...). Natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r., K 6/12, wskazał, iż : (...) W państwie prawa organy dokonujące wpisu na listę adwokatów, a więc decydujące o przyznaniu uprawnienia muszą w sposób wszechstronny zweryfikować istnienie ustawowych przesłanek przyznania tego uprawnienia także pod kątem ustalenia, czy dana osoba jest m.in. nieskazitelnego charakteru oraz daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata (...) Skarżąca nie powołuje się na żadne nowe okoliczności, które przemawiałyby za uchyleniem skarżonej decyzji. Treść skargi sprowadza się jedynie do powielenia zarzutów, podnoszonych w kolejnych stadiach postępowania. Z uwagi zatem na wydanie zaskarżonej decyzji zgodnie z prawem, oparcie się na kompletnym i wyczerpującym materiale dowodowym, organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2012 r., poz. 270, z późn. zm..; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2014 r., którą po rozpatrzeniu odwołania p. K. R. od uchwały Nr [...] Prezydium KRRP w W. z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymującej w mocy uchwałę nr [...] Rady OIRP w W. z dnia [...] października 2013 r. o odmowie wpisu wnioskodawczyni na listę radców prawnych - utrzymano w mocy uchwałę Nr [...] Prezydium KRRP w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy uchwałę nr [...] Rady OIRP w W. z dnia [...] października 2013 r. Zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości zarzucono naruszenie art. 25 ust. 1 pkt 4 lit c przez jego niewłaściwą wykładnię. Powołany przepis stanowi, że wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się m.in. do osób, które zdały egzamin sędziowski lub prokuratorski po dniu 1 stycznia 1991 r. lub egzamin notarialny po dniu 22 kwietnia 1991 r. oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Jak już wyżej stwierdzono, osoby takie są zwolnione od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego, a ich legitymację do wpisu na listę radców prawnych odpowiedniej Izby stanowiło zdanie egzaminu sędziowskiego, prokuratorskiego lub notarialnego (we wskazanym okresie) oraz zatrudnienie przez okres co najmniej 3 lat (odpowiednia praktyka) w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych, przy założeniu, że w tym okresie wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. W rozpatrywanej sprawie idzie w sposób oczywisty o ten ostatni rodzaj aktów prawnych. Odnosząc się do przesłanek wpisu skarżącej na listę radców prawnych odpowiedniej Izby Rada OIRP uznała w uchwale nr [...] z dnia [...] października 2013 r., odmawiającej wpisu, że zainteresowana nie udokumentowała przesłanek wpisu, określonych w art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c u.r.p., bowiem z przedłożonych przez nią dokumentów oraz rozmowy kwalifikacyjnej wynika, że będąc zatrudniona w Urzędzie Miasta O. od [...] czerwca 2007 r. faktycznie nie wykonywała w nim wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego. Podobny jest tenor uzasadnienia uchwały Prezydium KRRP w W. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy powołaną wyżej uchwałę Rady OIRP w W. W uzasadnieniu tej uchwały z kolei podkreślono, że dla spełnienia przesłanki wpisu na listę radców prawnych, o której mowa w art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy o radcach prawnych, w postaci zastosowania odstępstwa od obowiązku odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego wobec osób, które zdały egzamin notarialny i legitymują się minimum trzyletnią praktyką zawodową przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego jest niezbędne, by praktyka ta miała charakter stały, trwający nieprzerwanie. W przypadku p. K. R. taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż do jej zakresu obowiązków należy przede wszystkim stosowanie prawa, a jedynie sporadycznie tworzenie projektów aktów prawa miejscowego. To nie pozwala ma przyjęcie, iż wnioskodawczyni zdobyła wystarczające doświadczenie prawnicze, wymagane przez ustawodawcę. Prezydium KRRP uznało też, że praca skarżącej związana z legislacją na szczeblu gminnym nie stanowiła jej zasadniczych obowiązków wykonywanych stale i nieprzerwanie, co uzasadniałoby uznanie, iż pracowała jako legislator. Również w ocenie Ministra Sprawiedliwości, dokonanego na gruncie przytoczonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia organów samorządu radcowskiego, dokonana w niniejszej sprawie, jest w pełni uprawniona. Przesłanka z art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c u.r.p. będzie spełniona, jeżeli osoba ubiegająca się o wpis wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw i rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego stale i nieprzerwanie, w ramach podstawowych obowiązków, przez cały wymagany okres, nie zaś jedynie incydentalnie bądź tymczasowo. Odpowiadając na przedstawione zarzuty skarżąca podniosła, że: - do zakresu czynności na pełnionym przez nią stanowisku p. o. naczelnika wydziału znajduje się punkt (co prawda, jak podkreślono, wśród czternastu wymienionych zadań) obejmujący przygotowywanie projektów aktów prawnych Rady Miasta, a nadto referencje Prezydenta Miasta O., z których wynika, iż na stanowisku inspektora w sekretariacie wnioskodawczyni wykonywała m.in. zadania polegające na przygotowywaniu projektów aktów prawnych Rady Miasta i zarządzeń Prezydenta Miasta, a zakres jej obowiązków na obecnym stanowisku obejmuje także przygotowywanie projektów aktów prawnych Rady Miasta; - wykonywanie czynności polegających na tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego jest, przy spełnieniu pozostałych wymagań ustawowych, wystarczającą przesłanką do uzyskania wpisu na listę radców prawnych; - przepisy prawa nie wymagają, by czynności wymienione w tym przepisie były wykonywane w sposób ciągły. Powołała się także na fakt częstego sporządzania projektów aktów prawa miejscowego oraz podniosła, że niemożliwe jest, by zakres czynności nie obejmował także innych zadań. Zauważyła nadto, iż praca radcy prawnego polega przede wszystkim na stosowaniu prawa, a nie tworzeniu jego projektów; - podstawową wykładnią przepisów prawa w Polsce jest, nie jak wskazuje Minister wykładnia systemowa, tylko wykładnia literalna, nakazująca bezpośrednie rozumienie brzmienia przepisów, nie zaś badanie intencji ustawodawcy, która to intencja w tym wypadku jest zresztą zgodna z literalnym brzmieniem przepisu i ma na celu otwarcie dostępu do wykonywania zawodu, nie tylko wąskiej grupie społecznej - legislatorom, lecz wszystkim osobom spełniającym przesłanki przepisu ustawy. Oceniając argumentację skarżącej Sąd jest skłonny zgodzić się z jej oceną, że ujmowany literalnie przepis art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c u.r.p. nie wymaga wprost, by osoba ubiegająca się o wpis wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw i rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego stale i nieprzerwanie, w ramach podstawowych obowiązków, przez cały wymagany okres, nie zaś jedynie incydentalnie bądź tymczasowo, a celem ułatwienia wpisu było objęcie nim wyłącznie legislatorów. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, by przy ocenie przesłanek wpisu można było całkowicie pominąć argumentację wynikającą z wykładni systemowej powołanego wyżej przepisu. Wychodząc z przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że (...) "można zajmować się tworzeniem prawa poprzez redakcję tekstów i wstawianie przecinków, co jednak niekoniecznie daje umiejętności i wiedzę prawniczą" Sąd zwraca uwagę, że działalność legislacyjna rzadko kiedy zamyka się w granicach specjalizacji prawniczej. Z reguły tworzenie aktu normatywnego (prawa miejscowego) zakłada oparcie się na założeniach materialnych (merytorycznych), opracowywanych głównie przez wyspecjalizowane jednostki nie tylko zresztą Urzędu Gminy, skoordynowanie różnych punktów widzenia i interesów lokalnych, w tym również ustalenie miejsca tworzonego aktu w obowiązującym porządku prawnym, współpracę z Radą Gminy i dopiero na końcu odpowiednią redakcję prawną. To ostatnie zadanie należy do referatów prawnych Urzędu – o ile takie zostały utworzone w strukturze organizacyjnej Urzędu. W zaskarżonej uchwale nr [...] Prezydium KRRP z dnia [...] grudnia 2013 r. odwołano się co prawda do art. 40 oraz art. 41 ustawy o samorządzie gminnym, regulujących zakres przysługującego gminie prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, ale też określono ten zakres b. ogólnie, tak jak to czyni wspomniana ustawa o samorządzie gminnym, przez odwołanie się do upoważnień ustawowych. W ogóle zaś pominięto udział i rolę zainteresowanej w tym procesie. Co więcej, nawet nie spróbowano poddać ocenie legislacyjnego dorobku skarżącej. W konsekwencji, w ocenie Sądu, rozpatrując przedmiotową sprawę w zasadzie nie uwzględniono w całości interesu skarżącej, przyjmując jako założenie preponderancję interesu samorządu zawodowego radców prawnych, a więc w istocie interesu grupowego (korporacyjnego). Nie wyjaśniono więc w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy, nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, a także ograniczono zakres materiału dowodowego, na którym oparto zaskarżoną decyzję, tym samym naruszając art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.