VI SA/Wa 1372/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł na K. K. - wspólnika spółki cywilnej I. s.c. K. K. (dalej: strona, skarżąca). Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Powyższe stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej na drodze krajowej nr [...] w dniu [...] grudnia 2009 r. w miejscowości K. Do kontroli zatrzymano pojazd marki [...] o nr rej. [...], kierowany przez T. K. Pojazdem wykonywano międzynarodowy transport drogowy rzeczy na podstawie wypisu licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Stan faktyczny sprawy udokumentowano protokołem kontroli z dnia [...] grudnia 2009 r. Jak wynika z treści protokołu kontroli, na tym etapie postępowania inspektor przeprowadzający kontrolę stwierdził, iż przewóz drogowy wykonywał podmiot oznaczony jako "J. K. – N." z siedzibą w W., ul. [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Kierowca T. K. okazał w trakcie kontroli m.in. zaświadczenie poświadczające zatrudnienie kierowcy i spełnienie przez niego wymogów wydania przez firmę I. s.c. oraz dokument CMR (Międzynarodowy Samochodowy List Przewozowy), w którym w rubryce 23 widnieje pieczęć spółki I. i podpis kierowcy ("K."). Jak wynika z protokołu, stwierdzono m.in., że firma N., na który to podmiot został wydany okazany wypis z licencji, nie jest podmiotem, który wystawił zaświadczenie o zatrudnieniu kierowcy i spełnianiu przez niego wymogów ustawowych. Pismem z [...] grudnia 2009 r. [...] ITD zawiadomił J. K. o wszczęciu przeciwko temu przedsiębiorcy postępowania związanego z ww. kontrolą. J. K. w piśmie z [...] grudnia 2009 r. wyjaśnił, iż jest właścicielem dwóch współpracujących ze sobą firm: N. i I. W dniu [...] grudnia 2009 r. z uwagi na wypadek losowy konieczne było nagłe zorganizowanie zastępstwa przez kierowcę zatrudnionego w I. w sytuacji, gdy usługę transportową miała wykonać firma N. Wypadek losowy polegał na nagłym zachorowaniu żony kierowcy I., co powodowało konieczność jego pobytu wraz z nią w szpitalu. J. K. zadeklarował możliwość udokumentowania powyższej okoliczności stosownym dokumentem. Pismem z [...] stycznia 2010 r. skierowanym do J. K. oraz do K. K. - wspólników spółki cywilnej I., [...] ITD zawiadomił o zmianie dotychczasowej kwalifikacji prawnej czynu, zarzucając wykonywanie transportu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji. Jak wynika z uzasadnienia, zmiana kwalifikacji z wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (Lp. 1.7 załącznika do u.t.d.) na wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji (Lp. 1.2 zał. do u.t.d.) wynikało z faktu stwierdzenia w trakcie postępowania wyjaśniającego, że strona w chwili kontroli wykonywała transport drogowy rzeczy w ramach firmy I. s.c, w świetle udzielonej licencji na rzecz wspólników tej spółki (K. K. i J. K.) o numerze [...], do której nie został zgłoszony pojazd, którym wykonywano przewóz w dacie kontroli. Decyzja I instancji (z [...] lutego 2010 r.) została wydana w oparciu o pogląd organu, iż wykonującym przewóz była firma I., gdyż jest ona faktycznym przewoźnikiem widniejącym w dokumencie CMR - liście przewozowym, będącym również podmiotem zatrudniającym kierowcę. W aktach sprawy znajduje się pismo zawierające wyjaśnienia J. K. z [...] lutego 2010 r., w którym ponownie podkreślił, iż transport wykonywała firma N., w związku z czym nie było sytuacji wykonywania przewozu samochodem nie zgłoszonym do licencji. Podkreślił, iż obie firmy, które prowadzi tj. N. i I. współpracują ze sobą i mają wzajemnie podpisane umowy użyczenia środków transportu. Pismem z [...] lutego 2010 r. J. K. wniósł odwołanie od decyzji I instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] kwietnia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Stwierdził w niej, iż z protokołu kontroli oraz z wyjaśnień strony wynika, iż przewoźnikiem był podmiot zatrudniający kierowcę oraz widniejący w okazanym dokumencie CMR, tj. wspólnicy J. K., K. K. "I." s.c. Postępowanie wyjaśniające natomiast wykazało, iż pojazd, którym wykonywany był w dniu kontroli międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy, nie był objęty licencją nr .[...]. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 9 Konwencji o Umowie Międzynarodowego Przewozu Drogowego Towarów (CMR) i protokół podpisania sporządzone w Genewie dnia 19 maja 1956 r. (Dz. U. z dnia 14 września 1962 r.) w braku przeciwnego dowodu list przewozowy stanowi dowód zawarcia umowy, warunków umowy oraz przyjęcia towaru przez przewoźnika. Należy wskazać ponadto, iż stosownie do art. 4 Konwencji CMR dowodem zawarcia umowy przewozu jest list przewozowy. Brak, nieprawidłowość lub utrata listu przewozowego nie wpływa na istnienie ani na ważność umowy przewozu, która mimo to podlega przepisom niniejszej Konwencji. Natomiast w art. 6 ust. 1 lit. c wskazano jeden z obligatoryjnych składników jakie powinien zawierać list przewozowy, a mianowicie nazwisko (nazwę) i adres przewoźnika. Przedłożony przez stronę w toku postępowania administracyjnego dokument przewozowy CMR czyni zadość wspomnianemu powyżej obowiązkowi wskazując jednoznacznie, iż przewoźnikiem w dniu kontroli byli wspólnicy J. K., K. K. "I." s.c. Zdaniem organu, argumenty strony podniesione w odwołaniu w świetle obowiązujących przepisów prawa nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. W szczególności argument, iż oba podmioty mają wspólnego właściciela i są tym samym przedsiębiorstwami powiązanymi, w przedmiotowej sprawie nie ma żadnego wpływu na wyłączenie odpowiedzialności strony z tytułu stwierdzonego naruszenia z Ip. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. K. podniosła, iż nie zostały przez organ wzięte pod uwagę fakty i dokumenty świadczące na korzyść skarżącej. Wskazała, iż faktycznie transportu dokonywała firma I., o czym świadczy fakt, iż pojazd, którym wykonywano przewóz był własnością tej firmy, objęty był licencją wydaną na firmę N., zlecenie transportowe z dnia [...] grudnia 2009 r. było wystawione przez firmę T. na firmę N., faktura za wykonany transport z dnia [...] grudnia 2009 r. była również wystawiona przez firmę N. Transport wykonywał na zasadzie nagłego zastępstwa kierowca zatrudniony przez I., na podstawie umowy o dzieło zawartej z firmą N. Kierowca jedynie omyłkowo wziął w trasę druk CMR z pieczęcią N. Skarżąca podała przykłady stanów faktycznych, w których istnieje rozbieżność pomiędzy treścią dokumentu CMR a podmiotem faktycznie wykonującym przewóz. Dotyczą one m.in. sytuacji korzystania z usług firmy spedycyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżone decyzje pod kątem powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Inspektora Transportu Drogowego naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe ustalenie strony postępowania, która zarazem będzie adresatem decyzji o nałożeniu kary administracyjnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, jest podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej. W sposób właściwy należy również oznaczyć pozostałe podmioty posiadające w sprawie interes prawny (art. 28 k.p.a.). W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organ z powyższego obowiązku nie wywiązał się w dostatecznym stopniu. Należy zauważyć, iż w początkowej fazie postępowania administracyjnego podmiotem wobec którego się ono toczyło, był J. K. prowadzący firmę "N.". Był on podmiotem wskazanym jako wykonujący przewóz drogowy w protokole kontroli z dnia [...] grudnia 2009 r. Kontrola wykazała, iż wykonywał on transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Następnie pismem [...] stycznia 2010 r. - tym razem skierowanym do J. K. i K. K., [...] ITD poinformował o zmianie kwalifikacji prawnej czynu - zarzucając wykonywanie transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji. W ocenie Sądu przy wydawaniu decyzji z [...] lutego 2010 r. organ I instancji pominął całkowicie wyjaśnienia J. K. z dnia [...] grudnia 2009 r., wyjaśniające nagły tryb sytuacji awaryjnej, w wyniku której kierowca zatrudniony w firmie I. zastępował kolegę - kierowcę N. - firmy, która faktycznie wykonywała w dniu kontroli usługę transportową. Pomimo, iż J. K. sygnalizował możliwość poparcia swoich wyjaśnień dokumentem, organ nie poczynił kroków w celu zbadania powyższej kwestii w celu uniknięcia nałożenia kary na niewłaściwy podmiot. W ocenie Sądu naruszył w ten sposób zasadę rzetelnego zbadania i oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem właściwego zdefiniowania strony postępowania (art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 28 kpa). Powyższe uchybienie organu I instancji zostało powielone w decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Ponieważ i ten organ nie ustosunkował się w sposób należyty do twierdzeń J. K. dotychczasowych oraz zawartych w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r., w którym podał, iż firmy N. i I. są wzajemnie związane umowami o użyczenie samochodów. Konsekwentnie podkreślał, iż przewóz wykonywała firma N. Organy obydwu instancji swój ostateczny pogląd o wykonywaniu transportu przez firmę I. oparły o przekonanie, iż decydujący charakter ma treść międzynarodowego dokumentu przewozowego, CMR. Sąd zauważył jednak, iż w aktach sprawy znajduje się częściowo nieczytelna kopia ww. dokumentu, sprawiająca wrażenie blankietu. Wypełniona jest rubryka przeznaczona na pieczątkę i podpis przedsiębiorcy. Znajduje się w niej podpis kierowcy, który prowadził samochód w dniu "kontroli z pieczęcią zatrudniającej go firmy I." (rubryka 23) oraz rubryka, w której jako nadawca figuruje firma R. Sp. z o.o. (rubryka 22). Podpis jest w tej rubryce całkowicie niewidoczny. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek widocznych wpisów w rubryce 1 - nadawca, 2 -odbiorca, 3 - miejsce przeznaczenia, 4 - miejsce załadowania. Nie jest czytelny numer rejestracyjny samochodu, którym dokonywany jest przewóz, ani - co istotne -nazwa przewoźnika (rubryka 16). Brak jest daty sporządzenia dokumentu. W tej sytuacji oparcie ustaleń organu o dokument CMR nie jest praktycznie możliwe i budzi uzasadnione wątpliwości. Przepis art. 9 ust. 1 Konwencji w Umowie Międzynarodowego Przewozu Drogowego Towarów (CMR), na który powołuje się organ, stanowi, iż w braku przeciwnego dowodu list przewozowy stanowi dowód zawarcia umowy, warunków umowy oraz przyjęcia towaru przez przewoźnika. Powyższe unormowanie wprowadza zatem domniemanie, iż list przewozowy przesądza o tym, kto jest przewoźnikiem, czyli podmiotem odpowiadającym za dochowanie warunków transportu drogowego w myśl obowiązujących przepisów prawnych. Domniemanie powyższe może być jednak obalone dowodem przeciwnym. Reasumując, nie jest w ocenie Sądu możliwe prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie bez skontrolowania - w kontekście twierdzeń strony oraz J. K., wspólnika firmy I. - jaki podmiot wykonywał faktycznie transport drogowy w dniu [...] grudnia 2009 r. W tym celu należy przeprowadzić stosowne dowody, wskazywane w toku postępowania, a także w skardze do WSA: z dokumentu zlecenia spedycyjnego, na podstawie którego odbywał się przewóz towarów, z faktury za wykonywany transport, a ponadto - jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostaną nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy - organ winien przesłuchać strony postępowania tj. K. i J. K. Kolejnym uchybieniem organu stwierdzonym w niniejszej sprawie jest fakt niezapewnienia uprawnień strony drugiemu ze wspólników spółki cywilnej I. w postępowaniu dotyczącym wspólniczki K K. Przy ponownym rozpoznaniu, organ winien zbadać na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, jaki podmiot wykonywał przewóz w dniu kontroli, i ewentualnie, w dalszej dopiero kolejności, nałożyć na ten podmiot karę, o ile przeprowadzone postępowanie administracyjne potwierdzi naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Na obecnym etapie dokonanie kontroli zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego byłoby wszakże przedwczesne. Powyżej opisane istotne naruszenie procedury administracyjnej zostało powtórzone w decyzji II instancji. Uchylenie decyzji obydwu instancji zapewni stronom prawo do dwuinstancyjnego toku postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, stwierdzając istotne naruszenie przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 28 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, Sąd orzekł, jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.