VI SA/Wa 1372/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi C. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej KNF, Komisja),działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej k.p.a.), w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. z 2020 r. poz. 180)) na skutek wniosku C. S.A. z siedzibą w W. (dalej "Towarzystwo", "Strona" "C. S.A.") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2019 r. , utrzymała w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2019 r. dotyczącą nałożenia na Towarzystwo kary pieniężnej w wysokości 250.000 zł za naruszenie przez Towarzystwo art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z przeniesieniem na uczestników [...] Funduszu Inwestycyjnego Zamkniętego oraz [...] Funduszu Inwestycyjnego Zamkniętego Aktywów Niepublicznych aktywów tych funduszy, w związku z przeprowadzoną ich likwidacją. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. I. Towarzystwo prowadzi działalność na podstawie zezwolenia wydanego przez Komisję Papierów Wartościowych i Giełd w dniu [...] października 2004 r. Fundusz [...] FIZ został wpisany do rejestru funduszy inwestycyjnych w dniu 24 września 2008 r. Fundusz ten był zarządzany przez C. S.A. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia sankcji administracyjnej na Towarzystwo na podstawie art. 228 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2014 r. poz. 157 z późn. zm., dalej "ustawa o funduszach inwestycyjnych") w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 615), w związku z podejrzeniem naruszenia art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Podejrzewane naruszenie dotyczyło przeniesienia na uczestników [...] Funduszu Inwestycyjnego Zamkniętego oraz [...] Funduszu Inwestycyjnego Zamkniętego Aktywów Niepublicznych aktywów tych funduszy, w związku z przeprowadzoną ich likwidacją. Przyczyną wszczęcia postępowania były ustalenia poczynione w toku nadzoru bieżącego sprawowanego przez KNF wskazujące na występowanie nieprawidłowości w związku z przeprowadzoną przez Towarzystwo jako likwidatora, likwidacją [...] Funduszu Inwestycyjnego Zamkniętego (dalej zwany [...] FIZ) oraz [...] Funduszu Inwestycyjnego Zamkniętego Aktywów Niepublicznych (dalej zwany [...] FIZAN). Materiał dowodowy, na podstawie którego dokonano ustaleń faktycznych mających zasadnicze znaczenie dla sprawy stanowi przed wszystkim: - Umowa o świadczenie w miejsce wykonania z dnia [...] października 2015 r. wraz z porozumieniem z dnia [...] października 2015 r., - Umowa o świadczenie w miejsce wykonania z dnia [...] października 2015 r. wraz z porozumieniem z dnia [...] października 2015 r., - korespondencja prowadzona przez Urząd Komisji z Towarzystwem oraz pisma Towarzystwa złożone w toku postępowania, tj. z dnia 23 lipca 2018 r. oraz 22 października 2018 r., - protokół z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] października 2018 r. II. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. KNF nałożyła na Stronę, na podstawie art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 615) karę pieniężną w wysokości 250 000 zł. Co do zasady Komisja podzieliła stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia z dnia 31 stycznia 2018 r. o sygn. I CSK 323/17 o niedopuszczalności zastosowania instytucji "datio in solutum" w procesie likwidacyjnym. Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych - poprzez przyjęcie przez KNF poglądu o obligatoryjności i niezmienności sekwencji czynności podejmowanych w toku likwidacji funduszu inwestycyjnego; - art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych - poprzez przyjęcie przez KNF poglądu o niedopuszczalności dokonywania wypłat z likwidowanego funduszu inwestycyjnego w postaci papierów wartościowych czy innych praw majątkowych; - art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych - poprzez brak uwzględnienia tego, że Towarzystwo działało w zgodzie z powszechną praktyką oraz w sposób, który w danych okolicznościach najlepiej zabezpieczał interes uczestnika dlatego, w ocenie Towarzystwa, nie jest zasadne twierdzenie w decyzji o świadomym naruszeniu przepisów prawa przez Towarzystwo. W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie decyzji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, zaś w przypadku nieuwzględnienia wniosku, Strona wniosła o uchylenie decyzji w części i obniżenie kary. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika następujący stan faktyczny: W dniu [...] czerwca 2015 r. miało miejsce otwarcie likwidacji [...] FIZ. Likwidatorem [...] FIZ był C. T. S.A. Jedynym uczestnikiem [...] FIZ był[...] Fundusz Inwestycyjny Zamknięty, w likwidacji od dnia 30 września 2015 r., (dalej zwany[...] FIZ), również zarządzany przez C. S.A.[...] FIZ posiadał 4.303.489 certyfikatów inwestycyjnych funduszu. Uczestnikami[...] FIZ na dzień 25 września 2015 r. był C. S.A. oraz C. z o.o. SKA. [...] FIZAN został wpisany do rejestru funduszy inwestycyjnych w dniu [...] lutego 2015 r. Fundusz ten był zarządzany przez C. S.A. W dniu [...] czerwca 2015 r. została otwarta likwidacja funduszu [...] FIZAN. Likwidatorem [...] FIZAN był C. S.A. Uczestnikami [...] FIZAN byli:[...] FIZ posiadający 3.603.629 certyfikatów inwestycyjnych funduszu oraz C. S.A. posiadający 1 certyfikat inwestycyjny funduszu. Towarzystwo działając na podstawie § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie likwidacji funduszy inwestycyjnych (Dz. U. Nr 114, poz. 963), przekazało do Urzędu Komisji informację miesięczną z dnia 10 listopada 2015 r. o stanie likwidacji [...] FIZ na dzień [...] października 2015 r., w której wskazało, iż w październiku 2015 r. zostało przeniesionych na uczestnika 1.127 sztuk obligacji serii D W. Z przekazanej do Urzędu Komisji informacji miesięcznej z dnia 10 listopada 2015 r. o stanie likwidacji [...] FIZAN na dzień [...] października 2015 r., wynika, iż w październiku 2015 r. przeniesiono na uczestnika wierzytelności C. sp. z o.o. W dniu 6 października 2015 r. pomiędzy [...] FIZ, reprezentowanym przez C. S.A. jako likwidatorem funduszu, a [...] FIZ, reprezentowanym przez C. S.A. jako likwidatorem funduszu, została zawarta umowa o świadczenie w miejsce wykonania (datio in solutum). W treści tej umowy [...] FIZ oświadczył, że posiada aktywa o łącznej wartości 1.170.244,95 zł, przy czym kwotę 2.895,40 zł stanowią środki pieniężne znajdujące się na rachunku [...] FIZ, kwota 205.353,15 zł stanowi bezsporną wierzytelność pieniężną od[...] FIZ z tytułu sprzedaży 500 sztuk akcji C. sp. z o.o. spółka komandytowo - akcyjna w likwidacji z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz porozumieniem o potrąceniu wierzytelności z [...] lipca 2015 r.). Z kolei kwotę 961.996,40 zł stanowią prawa majątkowe wycenione na dzień otwarcia likwidacji [...] FIZ, na które składa się 1.127 sztuk nieposiadających formy dokumentu, zabezpieczonych obligacji serii D spółki W. S.A. z siedzibą w G. Z przedmiotowej umowy wynikało, że[...] FIZ przysługiwała w stosunku do [...] FIZ bezsporna wierzytelność pieniężna w wysokości 1.170.244,95 zł z tytułu umorzenia certyfikatów inwestycyjnych, w związku z likwidacją [...] FIZ. W dniu [...] października 2015 r. pomiędzy [...] FIZ a[...] FIZ zostało zawarte porozumienie do umowy o świadczenie w miejsce wykonania z dnia 6 października 2015 r., w którym wskazano, że przedmiotem świadczenia w miejsce wykonania jest 1.127 obligacji serii [...]W. S.A., ( a nie jak wskazano w treści umowy obligacje serii D). Na mocy przedmiotowej umowy i porozumienia na[...] FIZ przeniesiono 1.127 sztuk obligacji zabezpieczonych serii [...], wyemitowanych przez W. S.A., o wartości 961.966.40 zł, według wyceny na dzień otwarcia likwidacji [...] FIZ. Dodatkowo dokonano potrącenia wzajemnych wierzytelności w kwocie 205.353,15 zł. [...] FIZ zobowiązał się również w umowie do zapłaty na rzecz[...] FIZ środków pieniężnych w wysokości 2.895,40 zł, znajdujących się na rachunku [...] FIZ. W skierowanym do Komisji piśmie z dnia 9 grudnia 2015 r. C. S.A. wyjaśniło, iż jako likwidator [...] FIZ podjęło próbę zbycia aktywów, stanowiących portfel inwestycyjny [...] FIZ. Z uwagi na fakt, iż aktywa [...] FIZ cechowały się w wysokim stopniu ograniczoną zbywalnością, ich sprzedaż na rzecz podmiotu innego niż uczestnik [...] FIZ nie była możliwa, bez pokrzywdzenia interesów uczestnika funduszu. C. S.A. wskazał, że jest świadomy, że działania zmierzające do wydania aktywów, zamiast wypłaty środków pieniężnych, nie powinny mieć miejsca. Zważywszy na niemożność spieniężenia portfela [...] FIZ po jego wartości godziwej. Towarzystwo podjęło decyzję o wydaniu składników majątkowych uczestnikowi, przyjmując takie rozwiązanie jako ostateczność, przy pełnej świadomości wyjątkowego charakteru takiego działania. W dniu [...] października 2015 r. pomiędzy [...] FIZAN, reprezentowanym przez C. S.A. jako likwidatorem funduszu, a[...] FIZ, reprezentowanym przez C. S.A. jako likwidatorem funduszu oraz C. S.A., została zawarta umowa o świadczenie w miejsce wykonania (datio in solutum). W treści umowy [...] FIZAN oświadczył, że posiada aktywa o łącznej wartości 3.623.686,38 zł, w tym kwotę 42.351,63 zł stanowią środki pieniężne, a kwotę 3.581.334,75 zł stanowią prawa majątkowe, na które składa się wierzytelność w stosunku do spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. W umowie wskazano, że[...] FIZ w stosunku do [...] FIZAN przysługuje bezsporna wierzytelność pieniężna w wysokości 3.623.685,37 zł z tytułu umorzenia posiadanych przez[...] FIZ certyfikatów inwestycyjnych [...] FIZAN, W przedmiotowej umowie [...] FIZAN zobowiązał się do zapłaty na rzecz [...] FIZ kwoty 42.359,62 zł oraz przeniósł na[...] FIZ wierzytelność w stosunku do wartość godziwa ustalona w ramach wyceny na dzień 25 czerwca 2015 r. 3.581,75 zł. W dniu [...] października 2015 r. pomiędzy [...] FIZAN a[...] FIZ zostało zawarte porozumienie do umowy o świadczenie w miejsce wykonania z dnia [...] października 2015 r., w którym dokładnie opisano wierzytelność w stosunku do spółki C. sp. z o.o., w celu prawidłowego ujęcia jej w księgach rachunkowych[...] FIZ. W porozumieniu tym wskazano, iż wierzytelność przysługuje [...] FIZAN z tytułu sprzedaży C. sp. z o.o. 90 sztuk obligacji serii B:2011 wyemitowanych przez spółkę A. S.A. z siedzibą w K. W skierowanym do Komisji piśmie z dnia 9 grudnia 2015 r. C. S.A. wskazało, że przeniesienie na[...] FIZ wierzytelności w stosunku do spółki C. sp. z o.o. zostało podjęte w celu zwolnienia się przez [...] FIZAN ze zobowiązania zapłaty na rzecz[...] FIZ świadczenia pieniężnego z tytułu posiadanych certyfikatów inwestycyjnych. Towarzystwo w piśmie z dnia 9 grudnia 2015 r. wskazało ponadto, iż cyt.: "dokonując likwidacji [...] FIZ oraz [...] FIZAN, poprzez częściowe wydanie aktywów, przyjęto, iż certyfikaty inwestycyjne posiadają wartość wymienną rozumianą, jako możliwość zwrotnej ich wymiany na środki finansowe oraz możliwość ich zbywania na podstawie czynności prawnych. To zaś w ocenie Towarzystwa, uprawniało likwidatora do skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 453 Kodeksu Cywilnego, przy przyjęciu, iż zbycie składników lokat miało charakter wyjątkowy, uzasadniony interesem uczestników Funduszy. " Wartość nominalna wierzytelności względem spółki C. sp. z o.o. wynosiła 4.500.000 zł, zaś jej wartość godziwa, tj. kwota za jaka wierzytelność mogłaby być wymieniona na warunkach transakcji rynkowej pomiędzy zainteresowanymi i dobrze poinformowanymi niepowiązanymi ze sobą stronami, która została przyjęta do rozliczeń pomiędzy [...] FIZAN i[...] FIZ wynosiła 3.581.334,75 zł. Wartość ta została ustalona na podstawie ksiąg rachunkowych [...] FIZAN, a wartość ta z kolei wynikała z wyceny przygotowanej przez C. sp. z o.o. z siedzibą w W. Na rozprawach administracyjnych przeprowadzonych w dniu [...] października 2018 r. i [...] grudnia 2019 r. Strona podtrzymała swoje stanowisko, iż działanie Towarzystwa znajduje usprawiedliwienie, bowiem przeniesienie aktywów likwidowanych funduszy na uczestników tych funduszy miało miejsce zanim zostało wydane orzeczenie Sądu Najwyższego uznające takie działanie za niezgodne z prawem. Zdaniem Strony skorzystanie z instytucji "datio in solutum" w tamtym czasie tj. w 2015 r., nie budziło wątpliwości, bowiem było stosowane na rynku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że sprawie uwzględniono następujący stan prawny. Po pierwsze umowy, w ramach których przeniesiono na uczestnika [...] FIZ obligacje W. S.A. oraz na uczestnika [...] FIZAN przysługującą temu funduszowi wierzytelność wobec spółki C. sp. z o.o., oparte były na konstrukcji datio in solutum, tj. art. 453 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że: " Jeżeli dłużnik w celu zwolnienia się z zobowiązania spełnia za zgodą wierzyciela inne świadczenie, zobowiązanie wygasa (...)". Zgodnie z art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, cyt.: "Likwidacja funduszu inwestycyjnego polega na zbyciu jego aktywów, ściągnięciu należności funduszu, zaspokojeniu wierzycieli funduszu i umorzeniu jednostek uczestnictwa lub certyfikatów inwestycyjnych przez wypłatę uzyskanych środków pieniężnych uczestnikom funduszu, proporcjonalnie do liczby posiadanych przez nich jednostek uczestnictwa lub certyfikatów inwestycyjnych. " Zdaniem Komisji norma zawarta w art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych określa kolejność czynności podejmowanych w toku likwidacji funduszu inwestycyjnego. Likwidacja funduszu inwestycyjnego jest procesem zmierzającym do zakończenia działalności przez fundusz, w drodze ustania jego bytu prawnego, w celu zaspokojenia wszystkich wierzytelności wobec funduszu. Pierwszym etapem likwidacji jest zbycie wszystkich aktywów funduszu oraz ściągnięcie jego należności. Następnie zaspokojenie wierzycieli funduszu, których wierzytelność wynika z innego tytułu niż uczestnictwo w funduszu. W ostatniej kolejności następuje wypłata uczestnikom funduszu inwestycyjnego środków pieniężnych proporcjonalnie do liczby posiadanych przez nich jednostek uczestnictwa lub certyfikatów inwestycyjnych. Ustawodawca nie dopuszcza możliwości dokonywania uczestnikom funduszy wypłat w postaci papierów wartościowych czy innych praw majątkowych. W przeciwnym razie przepisy ustawy określałyby warunki na jakich wypłata w formie niepieniężnej mogłaby być dokonana, z uwagi na związane z tym ryzyko narażenia interesów uczestników funduszy inwestycyjnych, np. ze względu na kwestie związane z wyborem i wyceną praw majątkowych mogących być przedmiotem wypłaty. Komisja wskazała, że oparła się na postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 2018 r. o sygn. akt I CSK 323/17, który stwierdził, że likwidacja funduszu jest wysoce sformalizowanym postępowaniem zmierzającym do zakończenia działalności funduszu oraz zaspokojenia jego wierzycieli, po przeprowadzeniu którego następuje rozwiązanie funduszu i jego wykreślenie z rejestru funduszy inwestycyjnych, stąd szczególnego znaczenia nabiera kompletna i spójna regulacja prawna obejmująca przesłanki otwarcia likwidacji, jej cele, procedurę przeprowadzenia oraz nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad jej przebiegiem. Art. 249 ustawy o funduszach inwestycyjnych zawiera sekwencję obligatoryjnych czynności likwidatora funduszu. Zgodnie z art. 251 ustawy o funduszach inwestycyjnych o dokonaniu czynności określonych w art. 249 ust. 1 i art. 250 ustawy o funduszach inwestycyjnych likwidator niezwłocznie zawiadamia Komisję Nadzoru Finansowego. Po dokonaniu tych czynności likwidator składa wniosek do sądu rejestrowego o wykreślenie funduszu z rejestru funduszy inwestycyjnych. Przepisy te mają charakter kognitywny, powinny być wykładane i stosowane w sposób zgodny z ich językowym znaczeniem. Należy zauważyć, że regulacje ustawy o funduszach inwestycyjnych mają w przeważającej części charakter publicznoprawny i służą ochronie nie tylko interesów wierzycieli funduszu, w tym jego uczestników, ale także ochronie szeroko rozumianych interesów uczestników obrotu finansowego. Komisja podzieliła w całości powyższe stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia z dnia 31 stycznia 2018 r. o sygn. I CSK 323/17 uznając, że likwidacja była przeprowadzona niezgodnie z prawem z uwagi na zastosowanie instytucji datio in solutum. Natomiast w odniesieniu do przepisów sankcjonujących, z uwagi na zmiany ustawy o funduszach inwestycyjnych zaistniałe od momentu wystąpienia nieprawidłowości w działalności Towarzystwa do dnia wydania niniejszej decyzji, organ dokonał oceny przepisów, które powinny stanowić podstawę do zastosowania sankcji administracyjnej. Porównując brzmienie przepisów sankcjonujących zachowanie Towarzystwa niezgodne z przepisami prawa tj. brzmienie art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w momencie wystąpienia naruszenia prawa, po wejściu w życie ustawy zmieniającej oraz brzmienie ustawy obecnie obowiązującej, Komisja stwierdziła, że przepis obowiązujący w dniu naruszenia przez Towarzystwo przepisów prawa jest niewątpliwie względniejszy. Art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, jak i w brzmieniu aktualnie obowiązanym, przewiduje bowiem maksymalne zagrożenie na poziomie 20.949.500 zł bądź na poziomie 10% całkowitego rocznego przychodu - co w przypadku Towarzystwa stanowi wartość 4.061.979,38 zł dla 2017 r. oraz 4.369.664,96 zł dla 2018 r., podczas gdy ustawa obowiązująca w momencie wystąpienia nieprawidłowości określa maksymalną wysokość sankcji na kwotę 500.000 zł, to jest w kwocie niższej. Oznacza to, iż kara finansowa ustalona w oparciu o aktualne brzmienie art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, jak i brzmienie nadane ustawą zmieniającą, nie byłaby względniejsza dla strony postępowania. Komisja uznała, że ustalenia stanu faktycznego wskazują, że w wyniku czynności podjętych w toku likwidacji [...] FIZ, Towarzystwo będące likwidatorem tego funduszu dokonało przeniesienia na uczestnika tego funduszu (tj.[...] FIZ) 1.127 sztuk nie posiadających formy dokumentu obligacji zabezpieczonych serii [...], wyemitowanych przez W. S.A. z siedzibą w G. Ponadto, będąc likwidatorem [...] FIZAN, Towarzystwo przeniosło na uczestnika tego funduszu (tj.[...] FIZ) wierzytelność w stosunku do spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. Dokonane przez Towarzystwo przeniesienie aktywów likwidowanych funduszy [...] FIZ oraz [...] FIZAN na uczestnika tych funduszy, którym był ten sam podmiot tj.[...] FIZ, nie spełniało wymogów z art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach, zgodnie z którym umorzenie certyfikatów inwestycyjnych następuje przez wypłatę uzyskanych środków pieniężnych uczestników funduszu proporcjonalnie do liczby posiadanych przez nich jednostek uczestnictwa lub certyfikatów inwestycyjnych. Zdaniem Komisji potwierdza to naruszenie przez Towarzystwo przepisów 249 ust. 1 ustawy o funduszach. Ustalenia tego nie mogą zmienić argumenty podnoszone przez Stronę w toku postępowania, jak również argumentacja zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Komisji niezmienna sekwencja czynności przy likwidacji funduszu ( oprócz zasad o których mowa w postanowieniu SN) wynika także z celu ustawodawcy przy wprowadzaniu art. 141 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o funduszach inwestycyjnych ( Dz.U.1997 r. nr 139 poz. 933; dalej "ustawa z 1997 r."), który poprzedzał art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych (obowiązujący obecnie i w czasie dokonywania naruszeń przez Stronę). Przepisy te implementują Dyrektywę Rady z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe (UC1TS) (85/61 l/EWG) (Dz.U.UE L z dnia 31 grudnia 1985 r.). Motywem wprowadzenia powyższej dyrektywy, a co za tym idzie także art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych było skoordynowanie ustawodawstw krajowych w celu: "bardziej skutecznej i bardziej jednolitej ochrony posiadaczy jednostek uczestnictwa". Komisja wskazała, że biorąc pod uwagę powyższy motyw wprowadzenia dyrektywy można zrekonstruować cel przepisów regulujących czynności podejmowane przez likwidatora przy likwidacji funduszu. Jest nim skuteczna ochrona posiadaczy jednostek uczestnictwa w wypadku likwidacji funduszu inwestycyjnego. Dokonując wykładni art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w świetle ustalonego powyżej celu tego przepisu należy stwierdzić, że wynikająca z niego norma prawna zmierza do ograniczenia swobody działań likwidatora. To ograniczenie likwidatora przyjmuje postać określenia czynności podejmowanych w toku likwidacji i obejmuje m.in. określoną niezmienną sekwencję tych czynności (a także zasadę dokonywania wypłat środków pieniężnych przy umorzeniu certyfikatów inwestycyjnych). Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zaistniała też obiektywna bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca umorzenie postępowania, czego domagała się Strona. Wbrew stanowisku Strony to oznacza, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, a zatem nie ma podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. W ocenie organu nie zasługiwał również na uwzględnienie wniosek Strony zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o uchylenie decyzji w części i obniżenie kary pieniężnej. Komisja uznała, że w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania art. 228 ust. 4b pkt 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych, co oznacza, że Komisja nie uwzględnia sytuacji finansowej przy wymiarze kary. Brak zastosowania wskazanego wyżej przepisu wynika z tego, że naruszenia miały miejsce przed 4 czerwca 2016 r., a zatem nie będą mieć zastosowania przepisy, w tym art. 228 ust. 4b pkt 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych, które weszły w życie po tej dacie (co wynika z przepisu przejściowego w art. 57 ust. 2 ustawy zmieniającej). Także z art. 7, art. 7a, oraz 8 k.p.a. nie jest możliwe wyprowadzenie normy umożliwiającej uwzględnienie sytuacji finansowej Towarzystwa przy wymiarze kary. O tym jakie okoliczności dotyczące wymiaru kary w niniejszej sprawie będą mieć zastosowanie decyduje art. 189d k.p.a. , który nie przewiduje możliwości uwzględnienia sytuacji finansowej Towarzystwa. Odnosząc się z kolei do kwestii spełniania wymogów kapitałowych przez Towarzystwo, Komisja stwierdziła, że przepisy prawa nie określają metodologii badania sytuacji finansowej karanego podmiotu, w szczególności nie wskazują, które wyniki finansowe bądź okoliczności powinny być brane pod uwagę przez organ nadzoru. Zasadna wydaje się zatem praktyka Komisji, potwierdzona orzecznictwem NSA , polegająca na ocenie obecnej sytuacji finansowej karanego podmiotu w oparciu o najistotniejsze wyniki finansowe w postaci kapitałów własnych, wykazanego zysku lub poniesionej straty netto oraz przychodów ze sprzedaży. Ustosunkowując się do kwestii kary wysokości pieniężnej organ wskazał, że naruszenia dotyczyły podstawowych obowiązków Towarzystwa w zakresie likwidacji funduszu. Komisja zobowiązana jest do dostosowania wysokości kary pieniężnej do poziomu, który zagwarantuje wypełnianie celów przez środki sankcyjne. W innym przypadku w ocenie Komisji nie będzie istniała gwarancja przestrzegania przez Stronę przepisów prawa w przyszłości. Powyższe oznacza, że Strona nie może obecnie powoływać się na fakt ryzyka niespełnienia wymogów kapitałowych jako przesłankę do nałożenia niższej kary pieniężnej. Gdyby bowiem przychylić się do żądań Strony i dostosować poziom wymiaru nakładanej kary pieniężnej do poziomu zapewniającego spełnienie wymogów kapitałowych przez Towarzystwo, wówczas wysokość takiej kary i związana z tym ich dolegliwość w świetle stwierdzonych naruszeń byłaby jedynie symboliczna i nie spełniłaby podstawowych celów, dla których są one zastosowane w niniejszej sprawie. Stałoby to w sprzeczności z racjonalnością oraz efektywnością nadzoru sprawowanego przez Komisję, w szczególności w świetle interesów, na straży których stoi Komisja. Innymi słowy kary o takiej wysokości nie byłyby proporcjonalne do stwierdzonych naruszeń. Odnosząc się do zastosowanego rodzaju nakładanej kary Komisja wskazuje, że w przypadku przeprowadzenia likwidacji Funduszu z naruszeniem art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, KNF uprawniona jest do podjęcia działań z art. art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 615), które będą adekwatne do stwierdzonego naruszenia. Stosownie wskazanego wyżej przepisu, KNF uprawniona jest do zastosowania trzech rodzajów sankcji: cofnięcia zezwolenia, nałożenia kary pieniężnej do wysokości 500 000 zł, albo zastosowania ww. sankcji niepieniężnej łącznie z karą pieniężną. W ocenie KNF nałożenie sankcji niepieniężnej lub sankcji niepieniężnej wraz z karą pieniężną byłoby zbyt dolegliwe w stosunku do Strony i nieproporcjonalne do zaistniałego naruszenia. W ocenie organu sankcją adekwatną do naruszenia polegającego na przeprowadzeniu likwidacji Funduszu niezgodnie z art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych będzie nałożenie kary pieniężnej. Komisja zwróciła uwagę, że naruszony został jasno sformułowany przepis, którego rozumienie i stosowanie przez profesjonalnie działający na rynku kapitałowym podmiot nie powinno budzić żadnych wątpliwości. Działanie Towarzystwa niezgodnie z jednoznacznymi regułami określającymi proces likwidacji funduszy inwestycyjnych wymaga stanowczej reakcji nadzorczej. W ocenie Komisji do miarkowania kary pieniężnej w związku z tym, że nieprawidłowości miały miejsce przed dniem 4 czerwca 2016 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 615)) zastosowanie będą miały przesłanki wymiaru kary, określone w art. 189d k.p.a., który stosuje się do wszystkich postępowań, w których może być nałożona administracyjna kara pieniężna, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, wszczętych po dniu 1 czerwca 2017 r. W przedmiotowej sprawie o nałożeniu na Towarzystwo kary pieniężnej, o której mowa w art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, w wysokości 250.000 zł zadecydowała przede wszystkim waga i charakter stwierdzonego naruszenia. W toku niniejszego postępowania Komisja potwierdza, że ustalenia stanu faktycznego wskazują jednoznacznie, iż doszło do naruszenia regulacji o charakterze podstawowym dla procesu likwidacji funduszu. Treść art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych nie budzi wątpliwości i wynika z niej wprost, iż po przeprowadzeniu likwidacji funduszu uczestnik utrzymuje środki pieniężne proporcjonalnie do liczby posiadanych jednostek uczestnictwa lub certyfikatów inwestycyjnych. Nie uzasadnia odstępstwa od wynikającej z przywołanego przepisu reguły przekazania uczestnikom funduszu środków pieniężnych wskazana przez Stronę okoliczność działania, czy też zgoda uczestnika na wydanie aktywów, bowiem ustawodawca nie przewidział okoliczności uzasadniających odstępstwo od reguły z art.249 ust. 1 ustawy o funduszach, jak również niedopuszczalne jest wybiórcze stosowanie obowiązujących przepisów prawa. Dlatego obowiązkiem likwidatora funduszy [...] FIZ oraz [...] FIZAN było wykonanie wszystkich czynności przewidzianych dla prawidłowego przebiegu procesu likwidacji funduszy., Komisja wzięła pod uwagę fakt, że naruszenie art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych miało charakter incydentalny, bowiem miało miejsce jedynie dwukrotnie, w odniesieniu do tego samego uczestnika dwóch funduszy inwestycyjnych tj. [...] FIZ oraz [...] FIZAN. Ponadto Komisja uznała za okoliczność wpływającą na łagodniejszy wymiar kary fakt, iż uczestnikiem funduszu[...] FIZ, na który zostały przeniesione w ramach umów datio in solutum aktywa likwidowanych funduszy, były wyłącznie podmioty z Grupy [...]. Ponieważ za to samo zachowanie na Stronę dotychczas nie została nałożona kara pieniężna ostateczną decyzją administracyjną, a także Strona nie została ukarana za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe toteż Komisja podtrzymała wcześniejszą swoja ocenę oraz przesłanki wymiaru kary. Jako okoliczność przemawiającą na korzyść Strony wzięto pod uwagę, że w związku z opisanymi wyżej zdarzeniami Towarzystwo nie uzyskało korzyści majątkowej, ani też nie uniknęło straty majątkowej, jak również że Strona obecnie nie stosuje takich rozwiązań w prowadzonej działalności. W niniejszej sprawie wymierzając administracyjną karę pieniężną organ nie uwzględnił przesłanki wskazanej w art. 189d pkt 7 k.p.a., gdyż przesłanka ta ma zastosowanie do strony będącej osobą fizyczną, a w niniejszej sprawie Towarzystwo jest osoba prawna. Nałożona na Stronę, na podstawie art. 228 ust. 1 pkt. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, kara pieniężna w wysokości 250.000 zł, stanowi adekwatny środek ingerencji w prawa majątkowe adresata decyzji. Kara pieniężna godzi w dobro, jakim jest majątek podmiotu naruszającego obowiązki administracyjnoprawne. Istnieje konstytucyjny obowiązek przestrzegania prawa, dlatego też niedopełnienie tego obowiązku przez podmiot profesjonalnie działający na rynku finansowym, w tym przypadku Towarzystwo pełniące funkcję likwidatora funduszy inwestycyjnych, w każdym przypadku powinno spotkać się ze stanowczą reakcją organu powołanego do nadzoru nad realizacją obowiązków określonych m.in. w ustawie o funduszach inwestycyjnych. Z uwagi na powołane wyżej okoliczności oraz wszechstronne zbadanie i rozważenie stanu faktycznego sprawy, kara w orzeczonej wysokości nie może zostać uznana za nadmiernie dolegliwą. Zdaniem Komisji, jest ona adekwatna do stwierdzonych w toku postępowania nieprawidłowości, a jej nałożenie jest konieczne z uwagi na okoliczności sprawy i cele, jakie organ nadzoru zamierza osiągnąć. Sankcja ma mobilizować podmioty nadzorowane przez Komisję, pełniące funkcję likwidatorów funduszy do dokładania należytej staranności, ugruntowując jednocześnie poczucie obowiązywania prawa i wartości oraz zaufania do instytucji państwa, w tym do organu nadzoru nad rynkiem finansowym. Jednocześnie w opinii Komisji podstawowy cel przemawiający za nałożeniem w przedmiotowej sprawie kary pieniężnej, jakim jest zabezpieczenie interesu uczestników rynku kapitałowego zostanie zrealizowany poprzez nałożenie kary pieniężnej w wysokości 250.000 zł. III. Towarzystwo ( dalej "Skarżąca") złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7a §1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nierozstrzygnięcie wątpliwości pojawiających się w zakresie interpretacji art. 249 ust 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi na korzyść Skarżącej. 2) art. 8 §1 k.p.a.. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niepodejmowaniu względem Skarżącej żadnych czynności nadzorczych w okresie w którym były przez Skarżącą podejmowane czynności prawne i faktyczne będące przedmiotem decyzji, a następnie nałożenie na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w związku z podjęciem przez Skarżącą czynności prawnych i faktycznych akceptowanych w okresie ich podejmowania przez uczestników rynku funduszy inwestycyjnych, i wedle wiedzy Skarżącej niekwestionowanych przez Komisję w okresie ich podejmowania, co w sposób oczywisty narusza jedną z podstawowych zasad postępowania jaką jest jego prowadzenie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wszechstronnego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy oraz niepodjęcia dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności: a) nie uwzględnienie stanowiska Towarzystwa wyrażonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również w toku całego postępowania administracyjnego, w którym to stanowisku Towarzystwo wskazywało, iż przy zastosowaniu prawidłowej tj. celowościowej wykładni art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych należy dojść do wniosku, iż w uzasadnionych przypadkach oraz przy należytym uwzględnieniu interesu uczestników jak i ekonomiki postępowania likwidacyjnego funduszy inwestycyjnych zamkniętych dopuszczalnym jest zastosowanie konstrukcji datio in solutum w procesie rozliczenia z uczestnikami likwidowanego funduszu. b) poprzez błędne wskazanie w decyzji, jak również w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2019 r., iż stosowanie instytucji datio in solutum w trakcie likwidacji funduszu inwestycyjnego jest oczywiście niemożliwe, w sytuacji, gdy o niemożliwości zastosowania tego rozwiązania orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., który to Sąd jako organ władzy sądowniczej a nie władzy ustawodawczej rozstrzyga kwestie prawne w sprawach będących przedmiotem objętych danym skonkretyzowanym postępowaniem, a wydane orzeczenie wiąże tylko w tej sprawie, której dotyczy i tylko strony tejże sprawy. 4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 , 9 i 11 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niesporządzeniu wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji, w tym w szczególności niedostateczne wyjaśnienie przez Komisję przesłanek, którymi kierowała się, wydając zaskarżoną decyzję, zwłaszcza w zakresie, w którym organ bezpodstawnie w uzasadnieniu swojej decyzji w zdecydowanej części oparł się na stanowisku przedstawionym przez Sąd Najwyższy w Postanowieniu wydanym w dniu 31 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt I CSK 323/17, a nie na własnej ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy poddanej mu pod rozstrzygnięcie, co uniemożliwiło Skarżącej wszechstronne zapoznanie się z głównymi motywami rozstrzygnięcia w jej indywidualnej sprawie, co utrudnia Skarżącej odniesienie się do rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej Decyzji. 5) art. 189d k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przy ustaleniu wysokości kary nałożonej na Towarzystwo wszystkich okoliczności, których uwzględnienie było obowiązkiem Komisji, w szczególności nie uwzględnienie okoliczności przemawiających na korzyść Towarzystwa. 6) art. 189f §1 pkt 1) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej poprzestając na pouczeniu, pomimo wystąpienia ustawowych przesłanek ku temu, które obligowały Komisję do podjęcia wskazanych czynności, 7) art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Towarzystwo we wniosku przedstawiło stanowisko i argumenty, uzasadniające wydanie przez Komisję decyzji uchylającej decyzję i umarzającej postępowanie. II. Naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 8) art. 249 ust 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż Towarzystwo w toku likwidacji funduszy [...] FIZAN w likwidacji oraz [...] FIZAN w likwidacji niezasadnie zastosowało konstrukcję datio in solutum w sytuacji, gdy przepis ten nie zabrania dokonywania rozliczeń z uczestnikami funduszy inwestycyjnych z wykorzystaniem innych niż pieniężne mechanizmów wykonania zobowiązania. 9) art. 228 ust 4b ustawy o funduszach inwestycyjnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie uwzględnienie przy wymierzaniu Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej określonej w decyzji wszystkich przesłanek wymiaru kary wskazanych w tym przepisie, w szczególności wagi naruszenia przepisu prawa oraz czasu jego trwania. 10) art. 4 ust 1 pkt 2) w zw. z art. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym poprzez jego niezastosowanie w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji i podejmowanie w toku tego postępowania jak również wydając decyzję działań, które nie służą prawidłowemu funkcjonowaniu rynku finansowego oraz nie budują zaufania do tego rynku. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania W obszernym uzasadnieniu Skarżąca powtórzyła i uzupełniła swoje zarzuty podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i szczegółowo odnosząc się do zarzutów skargi. W replice na odpowiedź na skargę Skarżąca rozszerzyła skargę o zarzut naruszenia art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stosunku do Skarżącej polegające na nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej na Skarżącą, która dopuściła się zdaniem Komisji naruszeń przepisów prawa działając jako likwidator funduszy [...] FIZ AN w likwidacji oraz [...] FIZ AN w likwidacji, a nie wykonując działalność przypisaną ustawowo do towarzystwa funduszy inwestycyjnych w sytuacji, gdy art. 228 ust 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych uprawnia Komisję do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jedynie na towarzystwa funduszy inwestycyjnych za naruszenie przepisów prawa dotyczących działalności wprost przypisanej towarzystwu funduszy konkretnej sprawy nie narusza w żaden sposób interesu uczestników, z którymi fundusze dokonały rozliczenia, co więcej jest wyrazem woli uczestników w wyborze właśnie tego rodzaju rozliczenia, tj. poprzez wydanie im aktywów znajdujących się w portfelu funduszy. W piśmie tym Skarżąca podnosi, że skoro w stanie faktycznym niniejszej sprawy Komisja nałożyła na Towarzystwo administracyjną karę pieniężną za działania dotyczące trybu likwidacji Funduszu, które na dzień nałożenia administracyjnej kary pieniężnej od ponad 3 lat nie istniały (utraciły swój byt prawny) wobec wykreślenia ich przez Sąd Okręgowy w W., VII Wydział Cywilny Rejestrowy (obecnie VII Wydział Cywilny Rodzinny i Rejestrowy) z Rejestru Funduszy Inwestycyjnych, odpowiednio w przypadku Funduszu [...] FIZAN w dniu [...] listopada 2015 r., a w przypadku Funduszu [...] FIZAN w dniu [...] grudnia 2015 r., podczas gdy kara administracyjna została nałożona przez organ nadzoru w dniu [...] marca 2019 r. Wobec powyższego Towarzystwo po nałożeniu na nie administracyjnej kary pieniężnej nie miało żadnej faktycznej i prawnej możliwości skorygowania swojego działania związanego z procesem likwidacji Funduszy. Nałożona kara miała wiec przede wszystkim represyjny, a być może nawet jedynie fiskalny wymiar zważywszy na to, iż Towarzystwo nie mogło już cofnąć dokonanych czynności, gdyż - co istotne - Sąd Okręgowy w W. pod dokonanej analizie prawnej zdecydował się wykreślić Fundusze z Rejestru Funduszy Inwestycyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W działaniu organów administracji Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Zasadnicze ustalenia faktyczne będące podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości Sądu. Zdaniem Sądu organ wnikliwie zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Nie doszło do naruszenia praw skarżącej jako strony. KNF szczegółowo odniosła się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Przedmiotem kontroli jest decyzja Komisja Nadzoru Finansowego o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości 250.000 zł w związku z naruszeniem art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, do którego doszło podczas likwidacji [...] FIZ oraz [...] FIZAN. Naruszenie to polegało na tym, że przeniesiono na uczestników owych funduszy aktywa tych funduszy zamiast dokonać likwidacji w drodze spieniężenia majątku funduszy i podzielenia otrzymanych w ten sposób środków pieniężnych na uczestników funduszy. Jak wynika z art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, likwidacja funduszu inwestycyjnego polega na zbyciu jego aktywów, ściągnięciu należności funduszu, zaspokojeniu wierzycieli funduszu i umorzeniu jednostek uczestnictwa lub certyfikatów inwestycyjnych przez wypłatę uzyskanych środków pieniężnych uczestnikom funduszu, proporcjonalnie do liczby posiadanych przez nich jednostek uczestnictwa lub certyfikatów inwestycyjnych. Zgodnie natomiast z art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy zmieniającej czyli w chwili wystąpienia nieprawidłowości cyt.: " W przypadku, gdy towarzystwo narusza przepisy prawa, nie wypełnia warunków określonych w zezwoleniu, przekracza zakres zezwolenia lub narusza interes uczestników funduszu inwestycyjnego, uczestników funduszu zagranicznego lub uczestników zbiorczego portfela papierów wartościowych, Komisja może, w drodze decyzji: 1) cofnąć zezwolenie albo 2) nałożyć karę pieniężną do wysokości 500.000 zł, albo 3) zastosować łącznie obie sankcje, o których mowa w pkt 1 i 2. " Spór dotyczy natomiast oceny prawnej działania Skarżącej jako likwidatora Funduszy, polegającego na błędnym zastosowaniu art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Komisja zakwestionowała działanie Skarżącej jako likwidatora funduszy [...] FIZ i [...] FIZAN. Skarżąca uważa, że w przypadku likwidacji funduszu inwestycyjnego możliwe jest zastosowanie instytucji datio in solutum i w miejsce wypłaty środków pieniężny uzyskanych ze zbycia aktywów likwidowanego funduszu inwestycyjnego, przekazanie tych aktywów uczestnikowi likwidowanego funduszu inwestycyjnego. Zdaniem Sądu, Komisja prawidłowo przyjęła, że Skarżąca, dokonując w drodze datio in solutum przeniesienia na uczestnika funduszu, aktywów tego Funduszu, w związku z jego likwidacją, naruszyła art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Przepis ten reguluje czynności jakie powinien wykonać likwidator przeprowadzający likwidację funduszu inwestycyjnego. Z przepisu tego wynika jasno wynika, że umorzenie jednostek uczestnictwa lub certyfikatów inwestycyjnych następuje poprzez wypłatę uczestnikom funduszu, uzyskanych środków pieniężnych ze zbycia aktywów likwidowanego funduszu i ściągnięcia należności funduszu po zaspokojeniu wierzycieli funduszu. W związku z tym, Komisja słusznie wskazała, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości dokonywania wypłat uczestnikom funduszy w postaci papierów wartościowych, czy innych praw majątkowych, a jedynym dopuszczonym przez ustawodawcę rozwiązaniem jest wypłata uczestnikowi świadczenia pieniężnego w miejsce posiadanych przez niego jednostek uczestnictwa lub certyfikatów inwestycyjnych. Kwestię powyższą w jednoznaczny sposób wyjaśnił Sąd Najwyższy w cyt. przez Komisję i krytykowanym przez Skarżącą, postanowieniu z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I CSK 323/17. Sąd Najwyższy wskazał, że likwidacja funduszu inwestycyjnego jest wysoce sformalizowanym postępowaniem zmierzającym do zakończenia działalności funduszu oraz zaspokojenia jego wierzycieli, po przeprowadzeniu którego następuje rozwiązanie funduszu i jego wykreślenie z rejestru funduszy inwestycyjnych, stąd szczególnego znaczenia nabiera kompletna i spójna regulacja prawna obejmująca przesłanki otwarcia likwidacji, jej cele, procedurę przeprowadzenia oraz nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad jej przebiegiem. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że art. 249 ustawy o funduszach inwestycyjnych, zawiera sekwencję obligatoryjnych czynności likwidatora funduszu, o dokonaniu których, zgodnie z art. 251 ustawy o funduszach inwestycyjnych, likwidator niezwłocznie zawiadamia Komisję Nadzoru Finansowego, a następnie składa wniosek do sądu rejestrowego o wykreślenie funduszu z rejestru funduszy inwestycyjnych. Sąd Najwyższy podkreślił, że przepisy te mają charakter kognitywny i powinny być wykładane i stosowane w sposób zgodny z ich językowym znaczeniem oraz, że regulacje ustawy o funduszach inwestycyjnych, mają w przeważającej części charakter publicznoprawny i służą ochronie nie tylko interesów wierzycieli funduszu, w tym jego uczestników, ale także ochronie szeroko rozumianych interesów uczestników obrotu finansowego. Sąd orzekający nie znalazł uzasadnionych podstaw do zakwestionowania argumentacji Sądu Najwyższego zawartej w cyt. postanowieniu, które zostało wydane w podobnej sprawie, a mianowicie merytorycznie dotyczącej, przekazania pozostałych – po zaspokojeniu wierzycieli likwidowanego funduszu inwestycyjnego – aktywów, uczestnikowi tego funduszu w drodze datio in solutum, zamiast zbycia aktywów przez likwidatora i wypłaty uczestnikowi środków pieniężnych. Sąd Najwyższy podzielił stanowisko Sądu Okręgowego oraz Sądu Apelacyjnego w powyższej sprawie uznając, że taki sposób działania likwidatora nie wypełnia wszystkich czynności likwidatora opisanych m.in. w art. 249 ustawy o funduszach inwestycyjnych, co czyni przedwczesnym wniosek o wykreślenie likwidowanego funduszu inwestycyjnego z rejestru funduszy inwestycyjnych. Jednocześnie Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że przepisy art. 249-251 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (jedn. tekst: Dz. U. z 2018 r., poz. 56) mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Sąd popiera stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy, że publicznoprawny zatem charakter przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych, służący ochronie interesów wierzycieli funduszu, w tym jego uczestników oraz szeroko rozumianych interesów uczestników obrotu finansowego, w znacznym stopniu ogranicza zasadę swobodnego kształtowania stosunków cywilnoprawnych przez uczestników obrotu finansowego i uzasadnia powinność wykładania i stosowania tych przepisów w sposób zgodny z ich językowym znaczeniem. To z kolei oznacza, że treść art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, przy zastosowaniu literalnej wykładni tego przepisu, wyklucza możliwość umorzenia jednostek uczestnictwa lub certyfikatów inwestycyjnych w ramach likwidacji funduszu inwestycyjnego, poprzez przekazanie w drodze datio in solutum, aktywów likwidowanego funduszu, jedynemu uczestnikowi tego funduszu zamiast zbycia tych aktywów przez likwidatora i wypłaty uczestnikowi środków pieniężnych. Podkreślenia wymaga, że art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, określając katalog czynności podejmowanych w toku likwidacji funduszu inwestycyjnego nie wprowadza rozróżnienia odnośnie funduszy inwestycyjnych z jednym uczestnikiem i funduszy inwestycyjnych z wieloma uczestnikami. Co oznacza, że reguły dotyczące czynności podejmowanych w toku likwidacji funduszu inwestycyjnego odnoszą się w sposób jednolity zarówno do funduszy inwestycyjnych z jednym uczestnikiem, jak i funduszy inwestycyjnych z wieloma uczestnikami. Istotny jest również fakt, że brak jest jakichkolwiek dyrektyw interpretacyjnych, które pozwalałyby na odmienną interpretację omawianego przepisu odnośnie funduszy inwestycyjnych z jednym uczestnikiem i funduszy inwestycyjnych z wieloma uczestnikami.(por. wyrok WSA w Warszawie z 8 lipca 2020 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2268/19). Dlatego za niezasadne należy uznać zarzuty skargi w tej kwestii dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 ppkt 1,2 i 3 petitum skargi), jak również naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz art. 4 ust 1 pkt 2) w zw. z art. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym. Sąd nie podzielił stanowiska prezentowanego w skardze, że literalna wykładnia art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, zgodnie z którą nie jest dopuszczalne datio in solutum, w ramach likwidacji funduszu inwestycyjnego, nie uwzględnia interesu uczestników funduszy. W szczególności Skarżąca podnosi w skardze, że Komisja nie wykazała, iż podejmowanie przez Skarżącą działań w postaci rozliczenia się z uczestnikami likwidowanych funduszy poprzez zastosowanie konstrukcji datio in solutum naraża tych uczestników na szkodę. Zdaniem Skarżącej Komisja nie bierze pod uwagę, że "jedyną alternatywą dla zastosowania tego typu mechanizmu było długotrwałe oczekiwanie, aż aktywa funduszy udałoby się zbyć w drodze transakcji rynkowej, co po pierwsze mogłoby doprowadzić do przedłużenia procesu likwidacji funduszu tak dalece, iż spieniężenie tych aktywów w tak odległym okresie nie spełniałoby wymiaru ochronnego sprzedaży aktywów rozumianej zgodnie z art. 249 ust 1 Ustawy, nie miałoby bowiem żadnej wartości i żadnego znaczenia dla uczestników Funduszy, a ponadto możliwość uzyskania za te aktywa ceny uznanej za godziwa, w ramach przymusowej sprzedaży likwidacyjnej byłoby na tyle utrudnione, iż kontynuowanie tego procesu przez Towarzystwo stanowiłoby narażenie interesu uczestników Funduszy na uszczerbek". Ponadto w ocenie Skarżącej, Komisja nie uwzględniła , że w uczestnikami funduszy były odpowiednio w przypadku funduszu [...] FIZ - fundusz[...] FIZAN, a w przypadku funduszu [...] FIZ - fundusz[...] FIZAN oraz C. S.A. i dlatego zastosowanie konstrukcji datio in solutum nie stanowiło żadnego zagrożenia dla interesów majątkowych tychże podmiotów. W ocenie Sądu stanowisko Skarżącej jest nietrafne. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że w większej części uzasadnienie zarzutów skargi sprowadza sie do polemiki ze stanowiskiem Komisji, która oparła się na postanowieniu Sądu Najwyższego. Dlatego też należy ponownie wyraźnie zaznaczyć, że rację ma organ, który w odpowiedzi na skargę ponownie wyjaśnia, że w jego ocenie niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisu art. 249 ustawy o funduszach inwestycyjnych ponad jego literalne brzmienie, prowadząca do dopuszczenia w treści tej normy możliwości zbycia aktywów likwidowanego funduszu uczestnikom tego funduszu w miejsce wykonania świadczenia pierwotnego, polegającego na wypłacie tym uczestnikom środków pieniężnych uzyskanych ze zbycia aktywów (datio in solutum, zgodnie z art. 453 k.c.). Rzeczywiście, wbrew argumentom zawartym w skardze, z punktu widzenia celu i funkcji powołanej normy prawa publicznego, przyjęcie proponowanej rozszerzającej wykładni ponad literalne brzmienie, prowadziłoby do naruszenia interesów uczestników tych funduszy, które w swej istocie nie są dedykowane tylko dla jednego, lecz dla wielu uczestników. Sąd podziela stanowisko Komisji, że proponowana w skardze , rozszerzająca wykładnia byłaby sprzeczna nie tylko z celem ustawy, ale również z celami nadzoru KNF nad funduszami inwestycyjnymi i towarzystwami funduszy inwestycyjnych. Jak słusznie twierdzi Komisja dopuszczalność zbywania uczestnikom aktywów likwidowanego funduszu, zamiast przewidzianej prawem wypłaty środków pieniężnych, nie zabezpiecza pełnej realizacji uprawnień uczestnika w toku likwidacji funduszu, gdyż generuje ryzyko pokrzywdzenia uczestników z powodu braku pełnej ekwiwalentności świadczenia zastępczego. Prawdopodobieństwo wystąpienia wspomnianego ryzyka jest tym większe, że żaden z przepisów nie reguluje zasad, na jakich miałby odbywać się taki podział aktywów likwidowanego funduszu pomiędzy jego uczestników. Dlatego dopuszczalność tak daleko idącej wykładni rozszerzającej art. 249 ustawy o funduszach inwestycyjnych ponad jej literalne brzmienie, wobec braku przepisów ustanawiających reguły takiego podziału aktywów, należy ocenić krytycznie, co znajduje również poparcie w powołanym postanowieniu SN. Idąc tym tokiem rozumowania za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Stawiając ten zarzut w piśmie z 14 sierpnia 2020 r. (replika na odpowiedź na skargę) Skarżąca stwierdza, że: "(...) na dzień [...] marca 2019 r. tj. dzień wydania decyzji w I instancji administracyjnej nie przewidziano przepisu, który dawałby Komisji uprawnienie do nakładania kar na likwidatora. Nie jest przypadkiem, iż dopiero wejście w życie Ustawy zmieniającej i wprowadzenie do Ustawy art. 234b umożliwia Komisji karanie likwidatorów funduszy inwestycyjnych, niezależnie czy jest nim depozytariusz, towarzystwo funduszy inwestycyjnych, czy inny podmiot wskazany przez Komisję". Zdaniem Sądu wykładnia normy prawnej zastosowana przez Skarżącą co do możliwości ukarania likwidatora funduszu przez KNF stoi w sprzeczności z dotychczasową praktyką przyjętą na gruncie art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Fakt, że w dniu 30 listopada 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 października 2019 r. o zmianie ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz niektórych innych ustaw, która m.in. wprowadziła do ustawy o funduszach inwestycyjnych art. 234b automatycznie nie oznacza, że ukaranie Skarżącej jako likwidatora funduszy na podstawie art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych było pozbawione podstaw prawnych. Stosownie do tego przepisu (art. 234b ustawy o funduszach inwestycyjnych) w przypadku gdy likwidator funduszu inwestycyjnego narusza przepisy prawa, w szczególności dotyczące trybu likwidacji, Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć na likwidatora karę pieniężną do wysokości 500 000 zł.(Dz.U.2019.2217, art. 11). Wbrew stanowisku Skarżącej należy zaznaczyć, że sądy administracyjne w wydanych wyrokach w podobnych stanach faktycznych co do zasady nie zakwestionowały możliwości nałożenia na likwidatora kary pieniężnej ( por. wyroki WSA w Warszawie z 8 lipca 2020 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2268/19, z dnia 27 lutego 2020 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2085/19). W tym stanie rzeczy późniejsze wprowadzenie przez ustawodawcę szczegółowej i bardziej precyzyjnej regulacji prawnej dopuszczającej expresis verbis możliwość ukarania likwidatora funduszu nie powoduje, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. W ocenie Sądu bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje także podnoszona w uzupełnieniu skargi kwestia wcześniejszego ( w 2015 roku) wykreślenia Funduszy [...] FIZ i [...] FIZAN z rejestru przez Sąd Okręgowy w W.. Niewątpliwie postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 2018 r. miało fundamentalne znaczenie dla potwierdzenia wykładni art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, że niezgodne z prawem jest stosowanie instytucji datio in solutum w przypadku likwidacji funduszu inwestycyjnego. Dlatego też nie można skutecznie zarzucać Komisji, że zdecydowała się na wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie dopiero w 2019 roku. Działanie organu było podjęte zgodnie z obowiązującym prawem, a zatem nie można uznać, że istnieją uzasadnione podstawy do zakwestionowania czynności Komisji, zwłaszcza, że w obowiązujących przepisach brak jest ograniczenia czasowego dla Komisji do wszczęcia postępowania administracyjnego o nałożenie kary administracyjnej na Skarżącą jako likwidatora. Należy też podkreślić, że stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia prawa przez Komisję w tym zakresie. Sąd nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących wysokości nałożonej kary pieniężnej. W tym zakresie organ słusznie uznał, że wobec rangi naruszenia dokonanego przez Skarżącą niezbędne jest zastosowanie wobec sankcji w postaci kary pieniężnej w wysokości 250.000 zł, która stanowi adekwatny środek oddziaływania w stosunku do stwierdzonych w toku postępowania nieprawidłowości przy uwzględnieniu maksymalnego wymiaru kary, o którym mowa w art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Przy wymierzaniu kary pieniężnej, Komisja prawidłowo przeanalizowała okoliczności mogące mieć wpływ na wysokość kary, w szczególności wagę naruszenia, fakt braku korzyści uzyskanych przez Skarżącą w związku z przeprowadzoną likwidacją funduszów oraz brak strat poniesionych przez uczestników funduszu. Z drugiej strony nie można odmówić racji Komisji, że wysokość wymierzonej kary jest adekwatna do wagi stwierdzonych uchybień polegających na naruszeniu bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, a mianowicie art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Należy w tym miejscu ponownie przypomnieć, o czym wprost mowa w postanowieniu Sądu Najwyższego z 31 stycznia 2018 r., że przepisy art. 249-251 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Ponadto jak wskazał Sąd Najwyższy cyt: "Art. 249 u.f.i. zawiera sekwencję obligatoryjnych czynności likwidatora funduszu. Zgodnie z art. 251 u.f.i., o dokonaniu czynności określonych w art. 249 ust. 1 i art. 250 u.f.i. likwidator niezwłocznie zawiadamia Komisję Nadzoru Finansowego. Po dokonaniu tych czynności likwidator składa wniosek do sądu rejestrowego o wykreślenie funduszu z rejestru funduszy inwestycyjnych. Przepisy te mają charakter kognitywny, powinny być wykładane i stosowane w sposób zgodny z ich językowym znaczeniem, tak jak uczyniły to Sądy obu instancji. Należy zauważyć, że regulacje u.f.i. mają w przeważającej części charakter publicznoprawny i służą ochronie nie tylko interesów wierzycieli funduszu, w tym jego uczestników, ale także ochronie szeroko rozumianych interesów uczestników obrotu finansowego. Nie doszło więc do naruszenia przez Sąd drugiej instancji przytoczonych w skardze kasacyjnej norm prawa stąd orzeczono, jak w sentencji (art. 39814 w zw. z art. 13 § 2 k.p.c.). Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny przepisy dotyczące nakładania kary pieniężnej stanowią formę odpowiedzialności za czyny, które nazywane są deliktami administracyjnymi. Nakładane za naruszenie określonych prawem administracyjnym zakazów sankcje mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa. Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 2007r. ( sygn. akt P 19/06 ), stwierdzając , iż istotą kary jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Niewątpliwe jest, że sankcje, aby były skuteczne muszą powodować dolegliwość, muszą być jednak współmierne w stosunku do rodzaju naruszenia i nieuchronne ( vide: Z. Kmieciak Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, str. 122-123 ). Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako formy represji za naruszenie określonego ustawowego obowiązku nie budzi w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości ( sygn. akt P/06 ), jednak zasada określoności i pewności prawa wymaga, aby norma naruszona, za którą grozi sankcja, była sformułowana w sposób czytelny i jednoznaczny. Powyższy wymóg ma znaczenie tak dla organów zobowiązanych działać na podstawie prawa, jak też dla adresatów norm, którzy muszą mieć jasny obraz nałożonych obowiązującym prawem obowiązków jak i grożących za ich naruszenie sankcji. ( por. II GSK 972/08). Mając na uwadze publicznoprawny charakter przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych Sąd doszedł do przekonania, że nałożona kara, jest odpowiednia do skali i wagi naruszenia, jakich dopuściła się Skarżąca, za co przypisano jej odpowiedzialność administracyjną, jako zobowiązanej do podejmowania działań, pozwalających na prawidłowe realizowanie obowiązków likwidatora funduszu. Przy wymiarze kary dostatecznie wyważono wszystkie wymagane okoliczności. Wskazać przy tym należy, że przepisy nie przewidują w tym zakresie taryfikatora, umożliwiającego swego rodzaju wycenę poszczególnych zachowań karanego podmiotu składających się na sankcjonowane naruszenie. Przepisy przewidują karę maksymalną, a zadaniem organu jest dokonanie - w tak wyznaczonych granicach - niezbędnej jej indywidualizacji przez odniesienie wysokości kary do konkretnej sytuacji jaka zaistniała w danej sprawie. Sąd uznał , że w tym zakresie argumentacja organu jest prawidłowa i obszernie oraz w sposób wszechstronny odnosi się do wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na wymiar kary. Reasumując, w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Organ zbadał sprawę we wszystkich jej aspektach, natomiast zarzuty skargi mają charakter polemiczny, zaś podnoszona w nich argumentacja nie miała decydującego wpływu na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.