VI SA/Wa 1374/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę w całości Uchwałą z [...] marca 2015 r. nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej (dalej Prezydium NRA), działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1429 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej kpa), utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w G. (dalej ORA) z [...] lutego 2015 r. pozytywnie opiniującą wniosek w sprawie cofnięcie przedsiębiorcy A. Spółka z o.o. z siedzibą w G. (dalej skarżąca/spółka) zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "A." zlokalizowanej w G. przy [...] 35 (dalej apteka). Pismem z [...] lutego 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w G. (dalej WIF) zwrócił się z wnioskiem do ORA o wydanie opinii w sprawie cofnięcia udzielonego skarżącej zezwolenia z [...] grudnia 2008 r. Nr [...] na prowadzenie apteki. Prezydium ORA uchwałą z [...] lutego 2015 r. nr [...], podjętą w trybie art. 106 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich w związku z toczącym się na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej p.f.) postępowaniem w sprawie cofnięcia udzielonego skarżącej zezwolenia, pozytywnie zaopiniowało wniosek WIF. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż w 2012 r. skarżąca prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi na kwotę 351 811,32 złotych z hurtownią farmaceutyczną F. Sp. z o.o. z siedzibą w G. Dokonując sprzedaży na rzecz hurtowni farmaceutycznej skarżąca dokonywała obrotu hurtowego produktami leczniczymi w sposób sprzeczny z ustawą, nie będąc hurtownią, składem celnym lub konsygnacyjnym produktów leczniczych. Odwołując się do treści art. 37ap ust. 1 pkt 2 ORA wskazała, iż organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. ORA podkreśliła, iż wśród wielu warunków, jakie spełniać musi przedsiębiorca prowadzący aptekę ogólnodostępną, jest także posiadanie rękojmi należytego prowadzenia apteki, o której mowa w art. 101 pkt 4 p.f., a którą to skarżąca utraciła na skutek dokonywania obrotu hurtowego na rzecz hurtowni farmaceutycznej. Zdaniem organu, w sprawie zaistniała uzasadniona podstawa faktyczna i prawna do wszczęcia przez WIF postępowania oraz wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f. Pismem z [...] lutego 2015 r. skarżąca wniosła odwołanie/zażalenie od ww. uchwały zarzucając organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że skarżąca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki podczas gdy wszelkie czynności podejmowane przez skarżącą podejmowane były w dobrej wierze i usprawiedliwionym okolicznościami przekonaniu o dopuszczalności i legalności podejmowanych działań. W ocenie strony żaden z przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne nie zakazywał sprzedaży produktów leczniczych z apteki do hurtowni farmaceutycznej, a pismo wystosowane do WIF pozostało bez odpowiedzi. Jednocześnie skarżąca wskazała na naruszenie przez organ art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania polegające na niezapewnieniu możliwości wypowiedzenia się strony i przedstawienia jej stanowiska przed podjęciem przez ORA przedmiotowej uchwały. Wskazała, iż nie została poinformowana o toczącym się przeciw niej postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie, została pozbawiona prawa do obrony i przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, że zakaz sprzedaży produktów leczniczych przez aptekę do hurtowni farmaceutycznej został wprowadzony ustawą o zmianie ustaw – Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw z dnia 19 grudnia 2014 r., która weszła w życie dopiero 8 lutego 2015 r. Wcześniejszy stan prawny, zdaniem skarżącej, nie zakazywał explicite sprzedaży hurtowniom przez apteki produktów leczniczych. Co więcej, skarżąca powołała się na korespondencję pisemną prowadzoną z WIF, który pismem z [...] lipca 2011 r. poinformował ją o posiadaniu przezeń faktury dokumentującej dokonanie niedozwolonej transakcji tj. sprzedaży produktów leczniczych hurtowni farmaceutycznej. Wówczas skarżąca odpowiedziała na pismo WIF twierdząc, że dokonała sprzedaży w dobrej wierze, a ponadto, zgodnie ze stanowiskiem Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej jako GIF), sprzedaż produktów leczniczych przez apteki do hurtowni nie jest bezwzględnie zabroniona. Jak wskazała skarżąca, zgodnie ze stanowiskiem GIF taka sprzedaż produktów leczniczych między tego rodzaju podmiotami jest dozwolona np. w wypadku likwidacji apteki. Brak odpowiedzi ze strony organu skarżąca potraktowała jako akceptację zaproponowanej przez nią interpretacji. Podkreśliła również, iż faktury potwierdzające dokonywanie transakcji między apteką a hurtowniami farmaceutycznymi były udostępniane inspektorom kontrolującym spółkę i nie zostały zgłoszone przez inspektorów stosowne uwagi. W ocenie strony przyjęcie wykładni przepisu art. 72 ust. 3 p.f. proponowanej przez WIF oraz ORA, błędnie implikowałaby konieczność zdobycia stosownego zezwolenia na prowadzenia obrotu hurtowego lekami przez wszystkie apteki zaopatrujące się w leki w hurtowniach farmaceutycznych, gdyż takie apteki spełniłyby wszystkie przesłanki wymienione w ww. przepisie uznania podmiotu za zajmujący się hurtowym obrotem lekami. Zdaniem skarżącej, należałoby wówczas uznać, iż wszystkie takie apteki nie dają rękojmi należytego wykonywania działalności aptekarskiej, a co za tym idzie – konieczne byłoby odebranie wszystkim takim podmiotom stosownych zezwoleń. W ocenie skarżącej, najlepszym dowodem na odpowiednie i zgodne z prawem wykonywanie przezeń działalności polegającej na sprzedaży leków są pozytywne wyniki kontroli dokonywanych przez pracowników Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej NFZ). Rozpoznając zażalenie Prezydium NRA wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 106 ust. 2 kpa, obowiązek informowania o zwróceniu się do innego podmiotu o zajęcie stanowiska leży po stronie organu prowadzącego postępowanie, a więc w przedmiotowej sprawie powinność ta spoczywała na WIF. Dlatego też zarzut niepoinformowania o toczącym się postępowaniu, jako podstawa ewentualnego uchylenia zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie NRA uznała za bezzasadny. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu NRA wskazała, że postępowanie, którego podstawę stanowi art. 106 kpa nie jest samodzielnym postępowaniem, lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją. Zdaniem NRA powyższe pozwala stwierdzić, że postępowanie przed ORA wykazuje istotne odmienności względem postępowania głównego. ORA udzielając oceny wnioskowi WIF w dużej mierze opiera się na ustaleniach poczynionych przez inspektora farmaceutycznego. Takie postępowanie wymuszone jest krótkim okresem przewidzianym w art. 106 § 3 kpa (dwa tygodnie). Jak podsumowuje NRA, ustalenia poczynione przez inspekcję farmaceutyczną wskazują na zaistnienie poważnych uchybień w działalności aptekarskiej. NRA nie przychyliło się do twierdzeń skarżącej dotyczących działania w dobrej wierze. Zdaniem organu, z art. 65 p.f. wynika, że prowadzenie obrotu lekami może odbywać się jedynie na zasadach określonych w tej ustawie. Ustawa Prawo farmaceutyczne przewiduje dwa rodzaje działalności gospodarczej polegającej na obrocie produktami leczniczymi: detaliczny (art. 68 ust. 1 p.f.) i hurtowy (art. 72 ust. 3 p.f.). Przepis art. 86 p.f. przewiduje, że apteka jest placówką zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2 oraz ust. 8 i 9 ww. przepisu. Wśród tych usług nie ma mowy o jakiejkolwiek odsprzedaży produktów leczniczych do hurtowni bądź innych aptek. Apteki ogólnodostępne przeznaczone są do: 1. zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły o których mowa w art. 86 ust. 8 p.f. oraz 2. do dokonywania czynności o których mowa w art. 86 ust. 1 i 2. Zdaniem NRA, przepisy prawa farmaceutycznego nie zezwalały aptekom ogólnodostępnym na sprzedaż leków hurtowniom. NRA przyznało rację skarżącej w zakresie, w którym ta wywodziła brak zakazu wyrażonego wprost w wersji prawa farmaceutycznego przed dokonaniem nowelizacji. NRA nadmieniła również, że zgodnie z dyspozycją art. 99 p.f. inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia w wypadku, w którym osoba wnioskująca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Według organu, rękojmię należytego prowadzenia apteki powinien posiadać zarówno podmiot ubiegający się lub posiadający zezwolenie, bo to on jest odpowiedzialny za prowadzenie apteki jak i osoba zatrudniona przez ten podmiot odpowiedzialna za prowadzenie apteki (kierownik). Zdaniem NRA, z danych dostarczonych przez inspektora farmaceutycznego, wynika, że kierownik apteki nie wypełnia prawidłowo swoich obowiązków dopuszczając do prowadzenia obrotu wbrew przepisom ustawy Prawo farmaceutyczne, a zatem nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych NRA podkreśliła, iż brak rękojmi po stronie kierownika apteki może być także rozważany jako brak rękojmi po stronie wnioskodawcy, zatem zasadne jest w oparciu o przedstawione ustalenia inspekcji, wyrażenie pozytywnej opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f., jako, ze podmiot posiadający zezwolenie przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Od ww. uchwały skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła: 1) naruszenie art. 7 kpa polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że skarżąca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki, podczas gdy wszelkie czynności podejmowane przez skarżącą podejmowane były w dobrej wierze i w usprawiedliwionym okolicznościami przekonaniu o dopuszczalności i legalności podejmowanych działań; 2) naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 kpa polegające na niezapewnieniu skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez brak możliwości wypowiedzenia się skarżącej i przedstawienia jej stanowiska w przedmiocie wydania opinii w sprawie zamiaru cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały ORA jak i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, wskazując na utrwaloną linię orzeczniczą dotyczącą zakresu i charakteru postępowania w sprawie zajęcia stanowiska, podkreśliła iż mimo tego, iż jest to postępowanie pomocnicze i nie prowadzi do zakończenia sprawy administracyjnej, stosuje się do niego ogólne przepisy k.p.a. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie, przy wydawaniu opinii przez ORA oraz NRA, nie uwzględniono szeregu przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. Nawiązując do kwestii uniemożliwienia stronie przedstawienia stanowiska w sprawie o wyrażenie opinii w kwestii zamiaru cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, które w jej ocenie uznać należy za konieczne, chociażby z tego powodu, że postępowanie WIF jest obarczone wieloma błędami i nie przedstawia prawdziwego stanu faktycznego. Brak takiego stanowiska w przedmiotowej sprawie świadczy o naruszeniu art. 7 kpa określającego obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżąca wskazała, iż w dniu [...] lutego 2015 r. Okręgowa Izba Aptekarska przekazała do Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej przy Okręgowej Izbie Aptekarskiej w G. pismo WIF z wnioskiem o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie sprzedaży w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] lipca 2011 r. przez skarżącą, produktów leczniczych na rzecz hurtowni farmaceutycznej. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej w G. w postanowieniu z [...] marca 2015 r. odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 56 ustawy o izbach aptekarskich, zgodnie z którym nie można wszcząć postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, jeżeli od chwili popełnienia czynu upłynęły trzy lata. Tym samym, zdaniem skarżącej, zachodzi obecnie sytuacja, w której Okręgowa Izba Aptekarska z jednej strony uznaje, iż nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego z drugiej zaś strony podejmuje uchwałę w której wyraża stanowisko, iż podmiot nie daje rękojmi prowadzenia apteki nie zapoznając się zupełnie ze stanowiskiem skarżącej. Skarżąca zaznacza również, iż w trakcie postępowania prowadzonego przed WIF kierowała do tego organu pismo w dniu [...] sierpnia 2011 r., w którym wyjaśniała swoje stanowisko w przedmiocie możliwości prowadzenia przez apteki ogólnodostępne sprzedaży na rzecz hurtowni farmaceutycznych oraz je uzasadniała. WIF w toku postępowania nigdy nie odniósł się do stanowiska skarżącej, a tym bardziej nie uznał, iż pogląd ten jest błędny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, dlatego podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia, a tym samym kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Prezydium NRA z [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy uchwałę ORA z [...] lutego 2015 r. Nr [...] opiniującą pozytywnie wniosek WIF z [...] lutego 2015 r. o wydanie opinii w sprawie cofnięcie zezwolenia z [...] grudnia 2008 r. Nr [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A." zlokalizowanej w G. przy [...] 35 udzielonego przedsiębiorcy A. Spółka z o.o. z siedzibą w G. W niniejszej sprawie organy samorządu aptekarskiego na wniosek WIF wydały opinię w formie uchwał w przedmiocie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Podstawę prawną działania organów w tej sprawie stanowiły przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich w wersji obowiązującej na datę podjęcia uchwał, z których wynika, iż samorząd aptekarski (okręgowa rada aptekarska) wydaje opinię w sprawach udzielenia lub cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni. Kwestie proceduralne związane z obowiązkiem współdziałania organów reguluje natomiast art. 106 kpa. Zarzuty, podniesione przez skarżącą sprowadzają się do braku należytego uzasadnienia uchwały, naruszenie zasady prawdy obiektywnej w tym nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i braku umożliwienia stronie udziału w postępowaniu, co w efekcie doprowadziło do niewłaściwego zastosowanie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 p.f. Zdaniem Sądu podniesione przez stronę zarzuty nie są zasadne. Odnosząc się do naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 81 k.p.a. wskazać należy, iż organy samorządu aptekarskiego, podejmując zaskarżone uchwały działały jako organy współdziałające przy wydaniu decyzji przez WIF. Postępowanie toczące się przed nimi należy uznać za postępowanie pomocnicze w stosunku do postępowania głównego, toczącego się przed WIF w przedmiocie cofnięcia spółce zezwolenia na prowadzenie apteki. W myśl art. 106 § 4 kpa organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 106 § 3 kpa organ opiniujący powinien przedstawić swoje stanowisko niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba, że przepis prawa przewiduje inny termin. Przepisy te świadczą o służebnym charakterze postępowania przed organami samorządu aptekarskiego. Wydane przez nich uchwały nie mają charakteru wiążącego dla organu prowadzącego główne postępowanie, podlegają ocenie jak każdy inny dowód w sprawie. W niniejszej sprawie słusznie Prezydium NRA uznało, że przedstawione przez WIF fakty dotyczące dokonywania przez skarżącą sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej są wystarczające do stwierdzenia naruszenia przez stronę przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne w zakresie obrotu produktami leczniczymi. Skarżąca natomiast, wskazując na naruszenie art. 7 kpa nie określiła, w jakim kierunku, w jej ocenie należałoby sprawę wyjaśnić albo jakie dowody przeprowadzić, chcąc zakwestionować stan faktyczny, stanowiący podstawę wydania zaskarżonej uchwały. Zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego skarżąca uzasadniała jedynie przytaczając fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych dotyczące zasad postępowania organów współdziałających na podstawie art. 106 kpa. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony, organ samorządowe nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego. W toku przeprowadzonego postępowania zbadano wszystkie istotne dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznoprawne, czyniąc zadość zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 kpa), rozstrzygnięcie oparto na prawidłowo zebranym materiale dowodowym i wyczerpującej jego ocenie. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały i utrzymanej nią w mocy uchwały pierwszoinstancyjnej odpowiadają wymogom art. 107 § 3 kpa. Organy samorządowe, uznając za wystarczające dla wydania opinii dowody zgromadzone w aktach sprawy organy samorządowe nie były zobowiązane do przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i mogły oprzeć się na materiale przedstawionym przez organ nadzoru farmaceutycznego. Odnosząc się do wykazywanego w skardze niewłaściwego zastosowania art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 p.f. należy wskazać, iż organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały obszernie wyjaśnił jaki wpływ ma naruszenie przez stronę przepisów dotyczących obrotu produktami farmaceutycznymi na rękojmię należytego prowadzenia apteki, którą podmiot prowadzący aptekę powinien legitymować się przez cały czas prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Organ podkreślił, że rękojmię należytego prowadzenia apteki powinien posiadać zarówno podmiot posiadający zezwolenie jak i zatrudniony przez ten podmiot kierownik. Do zadań kierownika należy organizacja pracy w aptece polegająca m.in. na przyjmowaniu, wydawaniu, przechowywaniu i identyfikacji produktów leczniczych i wyrobów medycznych oraz zakup produktów leczniczych, wyłącznie od podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, ich wydawanie zgodnie z art. 96 ustawy, a zatem na podstawie recepty, bez recepty albo na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. W przedmiotowej sprawie WIF wskazał, że apteka dostarczała produkty lecznicze do hurtowni farmaceutycznej a zatem naruszyła przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne. Nieprzestrzeganie przepisów przez kierownika apteki bezpośrednio rzutuje na spółkę i pozwala w pełni na przyjęcie, że skarżąca utraciła rękojmię należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Z tych wszystkich względów uznając, że zarzuty skargi były niezasadne Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu w całości