VI SA/Wa 1378/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego R. P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 18b ust. 1 pkt 2, 3 i 7 i ust. 2 pkt 2, 3 i 5, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 20a ust. 1 i ust. 2, art. 22 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 2.2.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, nałożono na R. P. karę pieniężną w wysokości 3000 złotych. Stan sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] lutego 2009 r., w miejscowości D. (przystanek autobusowy [...]), zatrzymano do kontroli pojazd marki A. o nr rej. [...], którym R. S. (kierujący pojazdem) wykonywał krajowy transport drogowy osób w imieniu oraz na rzecz przedsiębiorcy R. P. – USŁUGI AUTOKAROWE. Podczas kontroli drogowej kierowca okazał wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz obowiązujący rozkład jazdy. Autobus linii regularnej z miejscowości J. do miejscowości D. zamiast przejazdu zgodnego z obowiązującym rozkładem jazdy i zezwoleniem (przez J.), wykonywał przewóz osób przez miejscowość P.. W załączniku do protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2009 r. kontrolowany kierowca oświadczył, że ze względu na trudne warunki drogowe (pogodowe) zmienił trasę przejazdu wobec braku pasażerów. Powyższe potwierdził podpisany przez kierowcę protokół kontroli nr [...] dnia [...] lutego 2009 r., załączona do akt sprawy potwierdzona za zgodność z poświadczoną kopią kopia rozkładu jazdy oraz poświadczona za zgodność z poświadczoną kopią kopia ww. zezwolenia. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca R. S. zeznał, że z powodu braku pasażerów jechał przez P. i D. w celu podjęcia dalszych kursów z D. do J., ale taki przejazd wykonywał rzadko. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r., strona została poinformowana o wszczęciu postępowania i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie oraz zobowiązań do przedłożenia wymienionych w tym piśmie dokumentów. Organ analizując protokół kontroli, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na przepisy ustawy o transporcie drogowym podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według zasady, iż wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Natomiast zgodnie z treścią art. 18b ust. 2 pkt 3 podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. Organ wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją powyższego rozwiązania jest treść lp. 2.2.3 załącznika do ww. ustawy, który karą pieniężną w wysokości 3000 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W odwołaniu od niniejszej decyzji skarżący zarzucił, że w dniu kontroli dla bezpieczeństwa kazał zmienić kierowcy trasę przejazdu autobusu przez P., gdyż w tym dniu było bardzo ślisko, panowała gołoledź, a wybrana trasa była przejezdna, ponieważ jeździły po niej samochody służb drogowych i sypały solą. Skarżący podnosił dodatkowo, że na trasie określonej w zezwoleniu było ślisko do tego stopnia, że nie dało się normalnie przejechać i ściągało autobus do rowu. Strona podnosiła, że nie dano jej możliwości wypowiedzenia się. Dodatkowo podkreślono, że priorytetem było bezpieczeństwo przejazdu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że argumenty skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego, zgodnie z art. 20a. ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. W przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie zaistniała, zatem kierowca samowolnie dokonał zmiany trasy przejazdu. Organ podkreślił, że decydującym dowodem w sprawie było oświadczenie kierowcy kontrolowanego pojazdu z dnia [...] lutego 2009 r., w którym R. S. zeznał, że z braku pasażerów jedzie przez P. i D. w celu podjęcia dalszych kursów z D. do J., a taki przejazd wykonuje rzadko. Z oświadczenia tego organ wywiódł, że nie warunki pogodowe, ale brak pasażerów był podstawową przyczyną zmiany trasy przejazdu. Organ odwoławczy, stwierdził, że zeznania zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, zaś dopisek na załączniku do protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2009 r. stwierdzający, że ze względu na trudne warunki drogowe (pogodowe) kierowca zmienił trasę przejazdu w przypadku braku pasażerów, został dopisany przez niego bez rygoru odpowiedzialności karnej. Organ podkreślił ponadto, iż zasadniczą moc dowodową posiadał protokół przesłuchania świadka, natomiast dopisek na protokole dotyczący trudnych warunków drogowych uznał za mniej wiarygodny, jako nie złożony pod rygorem odpowiedzialności karnej. Od powyższego rozstrzygnięcia strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację prezentowaną w trakcie postępowania oraz podkreślił, iż nie zgadza się z nałożoną karą pieniężną w wysokości 3000 zł. Skarżący wyjaśnił, iż ze względu na bezpieczeństwo kazał kierowcy zmienić trasę przejazdu autobusu przez P., gdyż w tym dniu panowała gołoledź, a droga krajowa, którą wybrali była przejezdna. Ponadto skarżący wskazał na wątpliwość co do stanowiska organu administracji o braku możliwości zmiany trasy w zaistniałych warunkach pogodowych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dodał ponadto, iż w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy wyczerpująco przedstawiając w uzasadnieniu motywy i przesłanki, którymi kierowały się organy wydając ww. rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 18b ust. 1 pkt 2, 3 i 7 i ust. 2 pkt 2, 3 i 5, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 20a ust. 1 i ust. 2, art. 22 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 2.2.3 załącznika do tej ustawy. Na podstawie wydanego i okazanego do kontroli drogowej wypisu nr [...] z zezwolenia nr [...] skarżący, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, powinien wykonywać w dniu kontroli przewóz inną (w części) trasą niż tą, którą jechał. W swoich zeznaniach kierowca autobusu wyjaśnił, że jechał zmienioną trasą z powodu braku pasażerów na trasie wyznaczonej rozkładem jazdy. Jednocześnie w protokole kontroli dodatkowo wytłumaczył zmianę trasy trudnymi warunkami drogowymi, a także brakiem pasażerów. Do tego oświadczenia kierowcy organ I instancji nie odniósł się w swojej decyzji. W ocenie organu odwoławczego dodatkowe wytłumaczenie kierowcy powodu zmiany trasy złymi warunkami pogodowymi nie miało znaczenia, gdyż wyjaśnienie to nie zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Tak dokonane ustalenia przez organ administracji naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a. w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym organ je prowadzący nie może ograniczać się do przeprowadzenia ustaleń częściowych (niekompletnych), które nie przedstawiają całego oglądu sytuacji warunkującej dokonanie rozstrzygnięcia. Tym bardziej postępowanie takie staje się wadliwe, gdy właściwy przepis prawa uzależnia rozstrzygnięcie od tego czy wystąpią warunki szczególne, statuujące prawa strony. Przepisem takim w rozpoznawanej sprawie jest art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiący, iż warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Przepis ten wymienia jedynie przykładowo okoliczności uzasadniające odstąpienie od warunków podanych w zezwoleniu, zatem zaliczać się do takich warunków będą również takie warunki pogodowe, które uniemożliwiają bezpieczny przejazd trasą podaną w zezwoleniu. Skarżący podkreślał, że zmiana trasy nastąpiła w związku z takim pogorszeniem się warunków pogody, że przejazd po trasie wyznaczonej rozkładem jazdy i zezwoleniem mógłby doprowadzić do wypadku – droga była tak oblodzona, że pojazd "ściągało do rowu". Jak wynika z zeznań kierującego pojazdem i z oświadczenia złożonego do protokółu kontroli z warunkami występującymi na trasie wyznaczonej w zezwoleniu się zapoznał, dlatego zmienił jej przebieg mając na uwadze bezpieczeństwo pasażerów i własne. Tymczasem organ administracji nie przeprowadził żadnych ustaleń w tym zakresie, jednocześnie nie kwestionując twierdzeń strony co do podnoszonych przyczyn zmiany trasy. Innymi słowy, gdyby kierowca uzasadnił przyczynę zmiany trasy warunkami pogodowymi w złożonym zeznaniu, to dla organu byłaby to okoliczność uzasadniająca rozważenie zastosowania art. 20a ust. 1 ustawy. Ponieważ jednak ten powód odstąpienia od trasy podanej w zezwoleniu podał w oświadczeniu do protokółu kontroli, to już dla organu nie miało to znaczenia. Należy zatem zauważyć, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji, stojąc bowiem na straży praworządności, jest obowiązany podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z art. 7 k.p.a., gdyż dopiero po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) może dokonać oceny na podstawie art. 80 k.p.a. czy dana okoliczność została udowodniona. Wobec oświadczenia kierującego pojazdem o złych warunkach pogodowych, uzasadniających według niego odstąpienie od trasy podanej w zezwoleniu, kontrolujący powinni okoliczność tę zweryfikować. Także organ administracji miał możliwość i obowiązek zasięgnąć informacji właściwych służb drogowych o warunkach drogowych. Okoliczności te powinny zostać ustalone przy ponownym rozpatrzeniu sprawy tak, by w ich następstwie organ administracji mógł ewentualnie wydać decyzję administracyjną z zachowaniem wymagań podanych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na stwierdzenie przez Sąd orzekający w sprawie naruszenia przez organ administracji wymienionych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.