VI SA/Wa 1386/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi S. p. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę S. Sp. z o.o. w W., której następcą prawnym jest S. Sp. z o.o. w W., zwana dalej "skarżącą", zajmowała od 2000 r. pas drogowy przy ul. A. w rej. ul. D. (droga powiatowa) na potrzeby lokalizacji reklamy o powierzchni 24 m2. Wobec upływu z dniem 1 marca 2007 r. terminu na zajęcie pasa drogowego pismami z dnia 23 stycznia i 28 lutego 2007 r. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego od dnia 1 marca do 1 września 2007 r. Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w pkt. 1 zezwolono na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia 2 marca 2007 r. do dnia 23 marca 2007 r. W pkt. 2 decyzji odmówiono wydania zezwolenia na lokalizacje reklamy od dnia 24 marca 2007 r. W pkt. 3 decyzji rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt. 2 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została wydana m.in. na podstawie przepisów art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Stosownie do art. 19 ust. 5 powołanej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W myśl art. 39 ust. 3 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymagające zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Rozpoznając sprawę organ I instancji wziął pod uwagę przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Analizując stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w W. organ oparł się zasadniczo na opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Według tej opinii w W. w 2005 r. miało miejsce 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2.062 osoby zostały ranne. W stosunku do poprzedniego roku pogorszył się poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż wzrosła liczba wypadków o 135, tj. o 8,8%. Świadczy to o pogarszającej się tendencji bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W świetle opinii zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczane w pasach dróg. Zatrzymanie wzroku na reklamie powoduje efekt tzw. fiksacji, wynoszący od 0,2 do 1,5 sekundy, podczas którego kierowca nie pobiera nowych informacji z otoczenia. Wówczas, w zależności od prędkości pojazdu, pojazd przejeżdża od 2,8 m. do 33,3 m. Ponadto, według badań przeprowadzonych w USA 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi reklamami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Najbardziej narażeni na oddziaływanie bodźców zewnętrznych są niedoświadczeni młodzi kierowcy. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy na omawianym odcinku pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Jak wynika z przeprowadzonych badań w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1440 pojazdów na godzinę. Natomiast, według wspomnianej opinii, z pasa drogi powinny być usunięte reklamy, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdu na godzinę przekracza 1400 pojazdów. Ponadto na omawianym odcinku drogi planowane jest podwyższenie prędkości pojazdów. Organ wskazał również na planowane podniesienie prędkości do 70 km/h na odcinku drogi, na którym jest zlokalizowana reklama. Organ zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słusznym interesem strony uzasadnił przesunięcie terminu na zajęcie pasa drogowego do dnia wydania decyzji Na powyższą decyzję skarżąca złożyła odwołanie do SKO w W.. Zarzuciła naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 10, 11, 77 § 4 i 107 k.p.a. W szczególności, według skarżącej, nie zostało dostatecznie wykazane, aby sporna reklama stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie w styczniu czy w lutym 2007 r., gdyż znane było organowi natężenie ruchu drogowego i liczba wypadków drogowych. Skarżąca polemizuje ze stanowiskiem organu I instancji, jakoby kierował się on względami pogłębiania zaufania obywateli do organu oraz ochroną słusznego interesu skarżącej, czym organ uzasadniał przesunięcie terminu zajęcia pasa drogowego do dnia 23 marca 2007 r. Jak wskazuje, organ dokonał całkowitej zmiany swego podejścia do zagadnienia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez urządzenia reklamowe. Poprzednio bowiem przedłużał terminy zajęcia pasa drogowego na powyższe potrzeby reklam. Zmiana, z dnia na dzień, polityki organu w omawianej kwestii wyrządziła skarżącej znaczne szkody, gdyż uniemożliwiła zmianę umów ze zleceniodawcami usług reklamowych. Skarżąca zarzuciła brak powiadomienia jej przez organ o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, w czym upatruje naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto, według skarżącej, zaopatrzenie decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności naruszyło przepis art. 108 k.p.a. Skarżąca zakwestionowała również zasadność nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, upatrując w tym naruszenie art. 108 k.p.a. Do odwołania skarżąca przedłożyła ekspertyzę dotyczącą wpływu wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość, opracowaną w Niemczech przez TUV Kraftfahrt GmbH Centrum Technologiczne Bezpieczeństwo Ruchu Drogowego Badania Innowacji i Rynku. Decyzją SKO z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję i orzeczono co do istoty sprawy w ten sposób, że końcowy termin zezwolenia na zajęcia pasa drogowego ustalono na dzień 17 czerwca 2007 r., odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 18 czerwca 2007 r. Ponadto SKO uchyliła decyzję organu I instancji w części nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO na wstępie powołało się na przepisy art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, akcentując szczególnie chronione dobro przez te przepisy, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Takie zaś okoliczności nie zostały wykazane przez skarżącą. Organ odwoławczy powołał się także na orzecznictwo NSA, a w szczególności na wyrok z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170), w świetle którego nie ma podstaw do wniosku, aby reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym. SKO uznało, iż organ I instancji, z uwagi na treść przepisu art. 10 § 2 k.p.a., mógł odstąpić od obowiązków wskazanych w paragrafie pierwszym powołanego artykułu. Przesuwając skarżącej termin zajęcia pasa drogowego do dnia 17 czerwca 2007 r. SKO, podobnie jak organ I instancji, uzasadniał to zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słusznym interesem skarżącej. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w dokonaniu ustalenia, że urządzenia reklamowe stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, czym organy uzasadniały odmowę dalszego przesunięcia terminu zajęcia pasa drogowego. Powołała się na pismo Komendy [...] Policji Wydział Ruchu Drogowego z dnia [...] września 2006 r., w świetle którego zmiany w organizacji ruchu drogowego, podwyższające dopuszczalne normy prędkości nie spowodowały wzrostu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a wręcz przeciwnie doprowadziły do jego poprawy. Skarżąca polemizuje z organem odwoławczym, jakoby pozbawienie jej uprawnienia z art. 10 § 1 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na przebieg postępowania. Ponadto, zdaniem skarżącej, brak podstaw dla nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji stanowił podstawę dla stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.). Niniejsza skarga jest jedną z wielu jakie wpłynęły ostatnio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących odmowy przedłużania przez zarządcę drogi zajęcia pasa drogowego pod przedmiotowe reklamy. Nieuwzględnianie przez zarządcę drogi wspomnianych wniosków dotyczy wielu przedsiębiorców funkcjonujących na omawianym rynku, a więc konkurentów skarżącej na rynku wieloformatowych reklam lokalizowanych w pasie drogowym. Skarżąca nie jest więc nierównoprawnie traktowana w obrocie przez zarządcę drogi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił w szczególności przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 7, dotyczy dzierżawy lub najmu kanałów technologicznych usytuowanych wzdłuż drogi, zatem przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W świetle art. 39 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie takich obiektów może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem organu gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Organy administracji, przeprowadzając postępowanie administracyjne, kierowały się więc zasadą wyrażoną w powołanym przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych rozważając, czy wydanie zezwolenia na dalsze umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione, a przede wszystkim oceniając, czy umieszczenie reklamy nie będzie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W zaskarżonej decyzji, oraz decyzji wydanej w pierwszej instancji, powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, organy ustaliły negatywny wpływ reklam umieszczonych w pasie drogowym na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Sąd podziela to stanowisko. Reklama lokalizowana w pasie drogowym, jak wykazały ustalenia organu administracji, powoduje dekoncentrację uwagi uczestników ruchu drogowego, co przy znacznym nasileniu ruchu i stale się zwiększającym, stanowi realne zagrożenie jego bezpieczeństwa. Według ustaleń organu w porannym szczycie natężenie ruchu w miejscu posadowienia nośnika reklamowego wynosi 1440 pojazdów na godzinę, co stanowi znaczną liczbę. W świetle badań Instytutu Badawczego Dróg i Mostów przy natężeniu ruchu przekraczającym 1400 pojazdów na godzinę, urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym powinny być usunięte. Według badań wymienionego Instytutu czas, jaki kierowca poświęca na wzrokowe pobranie treści reklamy, tzw. "fiksacja", wynosi od 0,2 do 1,5 sekundy. Przy prędkości poruszania się – 50 km/h – w tym czasie pojazd przejeżdża od 2,8 m do 20,8 m i jest to droga przejazdu niekontrolowanego. W ocenie organów, przy istniejącym natężeniu ruchu drogowego, i stale wzrastającym, umieszczenie reklamy we wnioskowanym miejscu pasa drogowego, stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, akcentującej ten element, organ administracji miał na uwadze omawiane wyżej wyniki badań, a więc jego rozstrzygnięciu trudno byłoby zasadnie postawić zarzut dowolności. Dla potrzeb ustalenia negatywnego wpływu reklam w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie ma w sprawie istotnego znaczenia nieposiadanie waloru opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a., przez wspomniane opracowanie Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, na której oba organy oparły swe rozstrzygnięcia w sprawie. Opinia ta jest dokumentem, w rozumieniu art. 75 k.p.a., i tym samym może stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym. Opracowanie to zostało sporządzone przez jednostkę badawczo-naukową specjalizującą się w zagadnieniach bezpieczeństwa ruchu drogowego, a więc podmiot kompetentny w dziedzinie, w której się wypowiedział. Nie można więc zarzucić dowolności w ustaleniach obu organów, które negatywny wpływ przydrożnych reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego wywiodły z omawianego opracowania. Trudno byłoby zresztą polemizować ze stanowiskiem zajętym we wspomnianej opinii o negatywnym wpływie przydrożnych reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Można byłoby jedynie dyskutować nad rozmiarem tego zagrożenia, co zresztą zależy od wielu czynników, nie zaś nad samym faktem, że takie zagrożenie występuje. Skoro organy wykazały wysoki poziom natężenia ruchu drogowego, mającego tendencję wzrostową, co stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a reklama w pasie drogowym stan ten pogłębia, odmowa przedłużenia skarżącej terminu zajmowania pasa drogowego pod reklamę, znajdowała uzasadnienie w przepisach art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności, podstaw dla postawienia zarzutu rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rygor ten organ pierwszej instancji nałożył na podstawie przepisu art. 108 § 1 k.p.a. W świetle tego przepisu decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Nadając rygor natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt. 2 decyzji organ kierował się względami ochrony bezpieczeństwa zdrowia i życia uczestników ruchu drogowego, a ponadto, jak można sądzić, przeciwdziałania obchodzeniu przez skarżącą przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Z tych względów trudno byłoby wspomnianemu rozstrzygnięciu postawić tak kwalifikowany zarzut, jakim jest rażące naruszenie przepisu art. 108 § 1 k.p.a., skutkujące stwierdzenie nieważności decyzji. Zresztą ten skutek, przynajmniej w części, skarżąca i tak osiągnęła w następstwie decyzji organu odwoławczego. A niezależnie od powyższego, przy rozpoznawaniu odwołania organ drugiej instancji działa na zasadzie przepisu art. 138 k.p.a., który nie przewiduje wydania przez ten organ decyzji stwierdzającej nieważność nieostatecznej decyzji organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu nie można uznać za zasadnego zarzutu skarżącej, iż pozbawienie jej uprawnienia z art. 10 § 1 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik postępowania, a tym bardziej w sytuacji, gdy to uchybienia procesowe zostało w znacznej mierze skonwalidowane na rzecz skarżącej, poprzez przesunięcie terminu na zajęcie pasa drogowego, zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw dla uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).