VI SA/Wa 1387/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zwolnienia i unieważnienia zaświadczenia o zwolnieniu z pilotażu obowiązkowego na wewnętrznych wodach morskich 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Pismem z dnia [...] grudnia 2005r. Dyrektor Urzędu Morskiego w [...]. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie Z. F. o to, że kierując zestawem pchanym - pchacz [...] z barką, na wewnętrznych wodach morskich, w warunkach ograniczonej widzialności bez sprawnego radaru, nie respektował zaleceń VTS [...] i naruszył § 34 Przepisów Portowych. Zdarzenie miało miejsce [...] grudnia 2005r. ok. godziny 06.40, co wynikało z notatki służbowej oficera Portu - L. L.. W złożonych wyjaśnieniach Z. F. stwierdził, iż widzialność w rejonie, w którym się znajdował, pozwalała na wypłynięcie z portu, co ustalił naocznie, płynąc wcześniej w miejsce, z którego miał odholować barkę. Gdy puścił cumy, otrzymał wezwanie do zaczekania 15 minut. Jest doświadczonym praktykiem żeglarskim, zna swoje rzemiosło i doskonale orientował się, że czekanie może tylko pogorszyć warunki pogodowe, co potwierdziło się później. Rejs wykonał bez przeszkód, a czekać nie mógł, ponieważ na towar oczekiwał już statek w [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. Dyrektor Urzędu Morskiego w [...], na podstawie § 13 ust. 1 pkt 1 Zarządzenia Nr 2 Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia 10 kwietnia 2003r. w sprawie zwolnień z pilotażu obowiązkowego na wodach administrowanych przez Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] oraz art. 104 Kpa. cofnął Z. F. zwolnienie i unieważnił zaświadczenie o zwolnieniu z pilotażu obowiązkowego na wewnętrznych wodach morskich nr [...]. Powyższe dokonało się w odpowiedzi na złożony w przedmiocie cofnięcia zaświadczenia wniosek Kapitana Portu [...], a decyzji nadano na podstawie art. 108 § 1 Kpa. rygor natychmiastowej wykonalności. Jak podał organ w uzasadnieniu decyzji Z. F. w dniu [...] grudnia 2005r. zgłosił zamiar odcumowania od nadbrzeża zbożowego w porcie [...] i przejścia do [...] zestawu pchanego - pchacz [...] wraz z barką o łącznej długości ok. 82m. i pomimo zakazu oficera VTS wydanego w związku z ograniczoną widzialnością na torze wodnym, kontynuował żeglugę. Po przybyciu do [...] pchacz [...] został poddany kontroli, w wyniku której stwierdzono brak kompasu magnetycznego i radaru. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które potwierdziło, że wskazanego wyżej dnia Z. F. opisanym działaniem naruszył przepisy § 13 ust. 1 Przepisów Portowych, odcumowując od nadbrzeża i nie respektując zakazu wydanego przez oficera służby VTS oraz § 34 ust. 1 i 2 Przepisów Portowych nakładających obowiązek posiadania sprawnego radaru przez zestawy o długości całkowitej 20m i większej podczas żeglugi o widzialności poniżej 1 Mm. Stosownie więc do § 13 ust. 1 powołanego w decyzji Zarządzenia Nr 2 Dyrektora Urzędu Morskiego w [...], jeżeli postępowanie kapitana zagraża bezpieczeństwu morskiemu organ może ograniczyć lub cofnąć zwolnienie z pilotażu obowiązkowego o ile wymagają tego względy prewencyjne. Organ uznał w konkretnej sprawie za uzasadnione cofnięcie uprawnień Z. F.. W złożonym odwołaniu od decyzji Z. F. prosił o jej "anulowanie". Decyzję uznał za niesłuszną, niesprawiedliwą i godzącą w jego godność osobistą. Podkreślił, że cofnięte mu uprawnienie posiada od ponad 20 lat i jest mu ono niezbędne do wykonywania jego pracy kapitana żeglugi śródlądowej. Okoliczności, na które powołał się organ w uzasadnieniu są "przeinaczone i tendencyjne". Oficer dyżurny L. L. nie wiedział jakie naprawdę były warunki pogodowe, gdy tymczasem były one powyżej 1 Mm widzialności, o czym przekonał się składający odwołanie naocznie, ponieważ płynął tym odcinkiem chwilę wcześniej. Jako kierownik statku zgodnie z § 16 1 i 2 Przepisów Portowych, mógł podjąć decyzję o wyjściu, opierając się na posiadanych przez siebie informacjach o aktualnym stanie pogody. Ponadto, jeżeli widzialność była powyżej 1 Mm nie ma konieczności posiadania radaru. Natężenie ruchu było prawie zerowe, a więc nie jest wiadome czym naprawdę kierował się oficer służby VTS wydając zakaz wypłynięcia i próbując w ten sposób uniemożliwić wykonanie rejsu. Z. F. przyznał, że jego działanie było na granicy uchybienia przepisom i dobrej praktyce żeglarskiej, jednak jego zdaniem nie przekroczył tej granicy, a odebranie uprawnień jest za wysoką karą. Minister Transportu i Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, iż na podstawie świadectwa zdolności żeglugowej, statek żeglugi śródlądowej pchacz [...] jest uprawniony do uprawiania żeglugi wyłącznie w rejonie 3, wyznaczonym zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 lipca 2002r. w sprawie świadectw zdolności żeglugowej statków żeglugi śródlądowej ( Dz. U. Nr 137, poz. 1156 ). Zgodnie z § 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 marca 2003r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej ( Dz. U. Nr 88, poz. 810 ze zm. ) pchacz uprawiający żeglugę na wodach administrowanych przez dyrektora urzędu morskiego w rejonie 2 jest zobowiązany do posiadania radaru. Rejon żeglugi 2 obejmuje rejon Z., a skarżący korzystał z rejonu 2. Brak radaru w statku pchacz [...] potwierdziła kontrola w [...]. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący uprawiając żeglugę bez radaru, w warunkach ograniczonej widoczności, stworzył niebezpieczeństwo żeglugi na torze wodnym. Organ, przywołując przepis § 13 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Dyrektora Urzędu Morskiego w [...], wyjaśnił że na wniosek kapitana portu, Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] może cofnąć zwolnienie i unieważnić zaświadczenie o zwolnieniu z pilotażu obowiązkowego, w przypadku naruszenia przepisów w zakresie bezpieczeństwa morskiego, w tym przepisów portowych. Ponieważ Z. F., uprawiając żeglugę w warunkach ograniczonej widoczności bez radaru i nie stosując się do poleceń oficera dyżurnego portu, naruszył przepisy portowe decyzja jest w pełni uzasadniona. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze Z. F., zwany dalej skarżącym, zarzucił że wydana przez Ministra Transportu i Budownictwa decyzja jest dla niego bardzo krzywdząca. Jest starszym człowiekiem, pierwszym żeglarzem śródlądowym o 16-letnim stażu w zakresie prowadzonej przez siebie działalności. W jego porcie macierzystym pozbawiono go uprawnień, przytaczając argumentację mijającą się z prawdą i przepisami. Nie kwestionuje prawa funkcjonariuszy portu do wydawania poleceń mających na celu zapobieganie zagrożeniom życia i zdrowia ludzkiego. W zdarzeniu, które miało miejsce, kwestionowałem polecenie cofnięcia się pod prąd z powrotem do nadbrzeża, ponieważ zgodę mogę dostać za 15 minut. Znając warunki pogodowe, jakie w danym miejscu toru wodnego panowały, mając na uwadze przepis § 16 ust. 1 i 2 Przepisów portowych, będąc pod presją mogących się pogorszyć warunków pogodowych i wreszcie kierując się czasem na wykonanie zadania dostawy towaru, skarżący zdecydował o kontynuowaniu podjętej żeglugi. Nie otarł się, jak stwierdził, o najmniejsze ryzyko i nie było potrzeby zabierać natychmiast posiadanych przez skarżącego uprawnień. Rozstrzygnięcie organu skarżący odebrał jako krzywdę, odbierającą mu chęć do pracy społecznej na rzecz dobra żeglugi w Polsce. Na rozprawie przed Sądem skarżący poparł swoją skargę i podkreślił, że nie kwestionuje faktu poruszania się po torze wodnym bez zgody oficera portu, kwestionuje jednak podstawę faktyczną wydania takiego polecenia, a mianowicie złe warunki pogodowe. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając zaskarżoną decyzję pod tym właśnie kątem należy stwierdzić, że narusza ona prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem rozpoznania jest skarga na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] cofającą skarżącemu zwolnienie i unieważniającą zaświadczenie o zwolnieniu z pilotażu obowiązkowego na wewnętrznych wodach morskich. Stosownie do art. 38 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej ( Dz. U. Nr 32, poz. 131 ze zm. ) dyrektorzy urzędów morskich są terenowymi organami administracji morskiej i organami administracji niezespolonej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie ( Dz. U. z 2001r. Nr 80, poz. 872 ze zm. ) podporządkowanymi Ministrowi Transportu i Budownictwa. Jak stanowi art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Urząd Morski w [...] utworzony został rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 7 października 1991r. w sprawie utworzenia urzędów morskich i określenia ich siedzib oraz terytorialnego zakresu działania dyrektorów urzędów morskich ( Dz. U. Nr 98, poz. 438 ze zm. ). Na podstawie art. 47 ustawy o obszarach morskich (... ) Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] wydał Zarządzenie Nr 2 z dnia 10 kwietnia w sprawie zwolnień z pilotażu obowiązkowego na wodach administrowanych przez Dyrektora Urzędu Morskiego w [...]. Stosownie do przepisu § 13 ust. 1 tego aktu w przypadku naruszenia przepisów w zakresie bezpieczeństwa morskiego, w tym przepisów portowych, przez statek, którym dowodzi kapitan posiadający ważne zaświadczenie o zwolnieniu z pilotażu obowiązkowego, Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] na wniosek kapitana portu może: 1) cofnąć zwolnienie i unieważnić zaświadczenie albo 2) zawiesić zwolnienie na czas nie dłuższy niż trzy miesiące. Wszelkie kwestie związane z bezpieczeństwem ruchu statków i korzystaniem z usług portowych mających znaczenie dla bezpieczeństwa morskiego na obszarze portu morskiego w [...] reguluje Zarządzenie Nr 4 Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia 17 września 2002r. - Przepisy Portowe [...]. W rozpatrywanej sprawie jest niesporne, iż zestaw pchacz [...] 3 wraz z barką o długości ok. 82m. znajdował się na obszarze portu [...], cumując przy nabrzeżu Zbożowym portu. Jak stanowi § 23 Przepisów Portowych korzystanie z systemu VTS ( VTS - system zarządzania i kontroli ruchu statków ustanowiony i zarządzany przez Dyrektora Urzędu Morskiego w [...], obowiązujący na obszarze od redy w morzu do portu w [...], na torze wodnym [...], w portach [...] - § 5 pkt u) Przepisów Portowych ), z zastrzeżeniem § 17, jest obowiązkowe dla m.in. zespołu holowniczego albo pchanego o długości całkowitej 20 m i więcej - w czasie kiedy nawiguje. Jest również niesporne, iż skarżący zgłosił wyjście prowadzonego przez siebie zestawu pchanego do oficera dyżurnego portu po dokonaniu połączenia pchacza z barką i odcumowaniu barki tj. gdy zestaw już płynął. Jest również niekwestionowane, że oficer VTS odmówił zezwolenia na wyjście, nakazując zwłokę 15 minut ze względu na warunki pogodowe. Nie może zatem w przedstawionej sytuacji ulegać wątpliwości, że skarżący naruszył § 13 ust. 1 Przepisów Portowych. Zgodnie z tym przepisem każdy statek o długości 20m i więcej nie może wejść do portu, uprawiać żeglugi w jego obszarze ani wyjść z portu bez zezwolenia kapitanatu portu lub bez zezwolenia VTS w portach, w których system ten obowiązuje. Jest również oczywiste, że zezwolenie na wyjście z portu należy uzyskać przed wyjściem lub wejściem, nie zaś traktując tę zgodę jako oczywiste potwierdzenie własnych decyzji kapitana statku, próbować uzyskać ją post fatum. Obowiązek otrzymania zgody przed manewrem wynika z § 13 ust. 2 i § 14 ust. 1 Przepisów Portowych i jest bezwarunkowy. Oznacza to, że konieczność uzyskania od służb portowych uprzedniego zezwolenia na wyjście czy wejście do portu nie może być kwestionowana przez kierowników statków lub traktowana elastycznie z uwagi na cel jakiemu mają służyć postanowienia Przepisów Portowych, a mianowicie bezpieczeństwa żeglugi, nad którym niezależnie od obowiązków kapitanów statków ( § 16 ust. 1 i 2 i § 24 P.P. ) mają czuwać służby VTS. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie dochował obowiązków nałożonych na niego powołanym przepisem § 13 ust. 1 i 2 Przepisów Portowych. Jednakże Sąd stwierdził iż niezależnie od prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego, decyzją narusza prawo. Jak już była o tym mowa § 13 ust. 1 Zarządzenia Nr 2 Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia 10 kwietnia 2003r. w sprawie zwolnień z pilotażu obowiązkowego na wodach administrowanych przez ten organ, sankcją za naruszenie przepisów w zakresie bezpieczeństwa morskiego, w tym przepisów portowych przez statek, którym dowodzi kapitan posiadający ważne zaświadczenie o zwolnieniu z pilotażu obowiązkowego może być albo cofnięcie zwolnienia i unieważnienie zaświadczenia albo zawieszenie tego zwolnienia na czas nie dłuższy, niż trzy miesiące. Decyzja w tym przedmiocie wydana przez Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że w danym stanie faktycznym i prawnym, organ administracji może, w granicach luzu decyzyjnego określonego przepisami prawa materialnego i procesowego, kształtować skutki prawne w danej sprawie. Możliwość wyboru przez organ administracji rozstrzygnięcia wyraża się w uznaniu administracyjnym fakultatywną formułą działania organu i sformułowaniem, iż organ może dokonać określonego rozstrzygnięcia, choć nie musi tego uczynić. Cytowany przepis, w sytuacji zaistnienia zdarzenia naruszenia przepisów w zakresie bezpieczeństwa morskiego, formułuje dwie możliwości rozstrzygnięcia. Organ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił dlaczego zdecydował się na sankcję znacznie bardziej dolegliwą dla skarżącego, a zważywszy lata pracy Z. F. jako kapitana statku, jego niewątpliwe i niekwestionowane przez organ doświadczenie zawodowe oraz podnoszone przez niego okoliczności towarzyszące zdarzeniu, winien był to uczynić. Wyznaczona cyt. przepisem możliwość działania organu nie jest, jak już wyżej wspomniano, dowolna i opierać się musi na rozważeniu, czy zastosowana sankcja, na tle zarówno konkretnego zdarzenia i całokształtu okoliczności zdarzeniu towarzyszących, jak też warunków leżących po stronie skarżącego, jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia Przepisów Portowych. Organ winien również rozważyć, co musi znaleźć odbicie w podejmowanej decyzji, czy zastosowanie surowszej kary jest konieczne i służy w istocie interesowi publicznemu, nie naruszając nadmiernie słusznego interesu skarżącego. Mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja w sposób wyżej wskazany naruszyła art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 Kpa. oraz iż decyzja organu I instancji dotknięta jest tożsamym błędem, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - p.p.s.a. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a.