VI SA/Wa 139/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2004r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2003r. Dnia [...] czerwca 2003r. J. K. wystąpiła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o określenie warunków w celu wykonywania wjazdu z drogi krajowej NR [...] do jej posesji, zlokalizowanej w [...] nr [...] Gmina [...] dla działki [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wyraził zgody na wykonywanie zjazdu z drogi nr [...] na działkę [...] w miejscowości [...], wskazując, iż działka [...] powstała w wyniku podziału. Zbywający działkę zobowiązany jest do zapewnienia dojazdu do nowo wydzielonych działek poprzez istniejący zjazd. Nieprawidłowy podział działki nie może wymuszać na zarządcy drogi krajowej wyrażenia zgody na lokalizację nowego zjazdu, gdyż projekt podziału działki powinien przewidzieć ustanowienie służebności drogowej na bazie istniejącego zjazdu . Każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa i płynności ruchu , a zwłaszcza dla dróg krajowych. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. z dnia 14 maja 1999 r. Nr 43 , poz. 430 ), na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas , szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W przedmiotowej sprawie dojazd do działki nr [...] powinien się odbywać istniejącym zjazdem z ewentualnym jego przesunięciem ( np. na granicę działek). Dnia [...] sierpnia 2003r. J. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku w sprawie wykonania wjazdu z drogi [...] na działkę [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2003r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc, iż zgodnie z art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wykonanie lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. W przedmiotowej sprawie zarządca drogi nie widział możliwości uzgodnienia wnioskowanego zjazdu, ponieważ: – droga krajowa nr [...] na rozpatrywanym odcinku drogi zakwalifikowana została zarządzeniem nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia klas dróg krajowych, do dróg głównych klasy G, a na drodze tej klasy co przedmiotowa, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, – dojazd do działki może i powinien się odbywać poprzez zjazd zapewniający dojazd do działki nr [...] przed jej podziałem, lub przez ten zjazd przeniesiony na granicę działki nr [...] i [...], za zgodą właściciela działki nr [...], – każdy zjazd wykonany z drogi publicznej na działkę stanowi dodatkowe źródło kolizji na drodze zagrażające bezpieczeństwu użytkowników drogi. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ nie dopatrzył się istnienia wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za uwzględnieniem żądania strony, ponieważ dojazd do działki nr [...] może się odbywać poprzez istniejący zjazd, który pozostał po podziale nieruchomości przy działce nr [...] oraz ustanowioną po tej działce drogę konieczną, lub też poprzez przedmiotowy zjazd przesunięty na granicę działek nr [...] i [...]. Podział działki pierwotnej nr [...], do której był zapewniony dojazd, bez rozwiązania problemu dojazdu do nowo wydzielonej działki stwarza dla jej właściciela problemy, ale jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 "nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego". Nakaz ograniczenia liczby zjazdów z dróg krajowych wynikający z wyżej powołanych przepisów może być w tej konkretnej sprawie zrealizowany przez wykonanie jednego wspólnego zjazdu do wyżej wymienionych działek. Wykonanie wnioskowanego przez stronę zjazdu obok już istniejącego zmniejszyłoby płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowiłoby większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Budowa zjazdu musi być dopuszczalna z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu i naruszać wymogów związanych z klasą drogi. Na powyższą decyzję skargę złożyła J. K., zarzucając jej obrazę dyspozycji art. 7,9,10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Podniosła, iż decyzja nie uwzględnia jej słusznego interesu, nie jest poparta żadnymi fachowymi dowodami. Organom obu instancji zarzuciła pozbawienie jej czynnego udziału w sprawie jako strony, albowiem przed wydaniem decyzji nie dano jej ustawowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia uwag oraz wniosków dowodowych. Wskazała ponadto, iż nie może ponosić konsekwencji ewentualnego braku podstaw do podziału działki [...]. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał dotychczasowe stanowisko, podnosząc iż w przepisie art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji ustawodawca nie określił przesłanek do wyrażenia zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu. Oznacza to, że decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, a kryteria tego uznania zawarte są w przepisie art. 7 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rozpatrywanej sprawie powyższe interesy nie są zbieżne. Zarządca drogi musiał zatem wyważyć, który z nich ma znaczenie priorytetowe. Z punktu widzenia interesu społecznego zapewnienie bezpieczeństwa ruchu na drodze tej klasy co droga krajowa nr [...] należało uznać za priorytetowe w stosunku do słusznego interesu skarżącej, polegającego na posiadaniu bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca posiadała zjazd z drogi na działkę przed jej podziałem i nie wykazała należytej staranności podczas dokonywania podziału w zapewnieniu dostępu do nowo powstałych działek. Skarżąca będąc bowiem właścicielką działki nr [...] winna była przed sprzedażą działki nr [...] przenieść zjazd na granicę nowo wydzielonych działek. W świetle powyższych ustaleń zdaniem zarządcy drogi w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., zwłaszcza że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. wskazał na możliwość uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, polegającą na przeniesieniu na granicę nowo wydzielonych działek zjazdu, który po podziale działki macierzystej pozostał przy działce nr [...]. Dzięki zastosowaniu takiego rozwiązania nie zostałby naruszony § 9 ust 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), nie zmieniłaby się bowiem liczba zjazdów na rozpatrywanym odcinku drogi, co w konsekwencji nie wpłynęłoby na ograniczenie płynności ruchu, a przede wszystkim nie pogorszyłoby warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem zarządcy drogi nieuzasadniony jest zarzut skarżącej, iż w przedmiotowym przypadku naruszony został art. 9 i art. 10 § 1 w związku z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji, z uwagi na konieczność wyjaśnienia treści wniosku strony z dnia [...] czerwca 2003 r. pracownik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad prowadzący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie skontaktował się telefonicznie ze skarżącą w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W trakcie przeprowadzonej rozmowy telefonicznej strona mogła się wypowiedzieć co do zgłoszonych postulatów, została ponadto poinformowana o obowiązujących w tym zakresie przepisach, a także o możliwości rozwiązania problemu dojazdu do działki w zaistniałej sytuacji. Wskazano, iż powyższe okoliczności zostały przedstawione w notatce służbowej z dnia [...] listopada 2003 r. znajdującej się w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, przynajmniej zasadniczo, Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 10 § 1 kpa ustanawia zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie – uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa (tak W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu" Warszawa 1983, s. 94). Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową (tak B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2004r. s.85). Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału strony w postępowaniu jest wyjątkiem od zasady ogólnej, a zatem jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. Jest to możliwe wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki oraz ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa). W sprawie niniejszej została naruszona zasada wynikająca z art. 10 § 1 kpa. Akta administracyjne zawierają jedynie wniosek J. K., jej odwołanie oraz dwie decyzje. Brak jest zatem końcowego oświadczenia strony, której umożliwiono zapoznanie się z aktami oraz dowodu, że organ pouczył ją o przysługujących jej prawach. Za taki bowiem nie może być uznana notatka urzędowa, albowiem nie spełnia ona wymogów przewidzianych dla tego typu czynności w kodeksie postępowanie administracyjnego. Zważyć również należy, że z treści notatki, sporządzonej dzień przed wydaniem decyzji II instancyjnej, nie wynika kiedy rozmowa ze skarżącą miała miejsce. W ocenie Sądu skarżąca została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwiono jej zgłoszenie wniosków dowodowych i ustosunkowanie się do wyników postępowania i uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje obu instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego z zachowaniem wszelkich praw przysługujących stronie tego postępowania oraz zasad wskazanych w art. 7 i 9 kpa.