VI SA/Wa 14/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 769 (siedemset sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z. B., utrzymał w mocy w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], mocą której nałożono na Z. B., prowadzącego działalność gospodarcza pod nazwą P. karę pieniężną w łącznej kwocie 3.800 złotych. Podstawą faktyczną nałożenia kary było stwierdzenie skrócenia dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz nieuzasadnione użycie przez kierowcę kilku wykresówek w ciągu tego samego 24- godzinnego okresu. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 10.2., lp. 11.2 ust 1, lp. 10.4., lp. 10.3. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1,2 i 7 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 01.12.1985), art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985), Do powyższych rozstrzygnięć organów obu instancji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia 10 maja 2005 r. w miejscowości B., zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem, kierował L. P.. Kierowca okazał do kontroli m.in. wykresówki z dni 4-10 maja 2006 r., dowody rejestracyjne ww. pojazdów, wypis z licencji nr [...] wystawiony na przedsiębiorcę Z. B. – P., [...] S., ul. W. [...] także zaświadczenie z dnia 2 listopada 2004 r. stwierdzające, iż jest zatrudniony w P. Z. B.. Z okazanych podczas kontroli dowodów rejestracyjnych wynikało, iż naczepa ciężarowa jest własnością P. Sp. z o.o. w S., zaś właścicielem ciągnika samochodowego jest firma B. Sp. z o.o. w L.. Pismem z dnia [...] maja 2006 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił Z. B. - P., [...] S., ul. W. [...], że z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego. Pismem tym organ wezwał jednocześnie stronę do złożenia uwag i wniosków oraz okazania potwierdzonych kopii aktualnego wypisu z ewidencji bądź rejestru działalności gospodarczej i zaświadczenia o nadaniu numeru NIP i REGON w terminie 7 dni. Żądane dokumenty zostały nadesłane przez stronę w dniu [...] maja 2006 r. Wobec powyższych ustaleń [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dnia [...] czerwca 2006 r. wydał decyzję, którą nałożył na Z. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P., [...] S., ul. W. [...] karę pieniężną w łącznej kwocie 3.800 złotych. Organ I instancji uzasadniając nałożenie kary wskazał, że podczas kontroli stwierdzono, iż kierowca w dniu 9 maja 2006 r. prowadził pojazd bez wymaganej przerwy w godzinach między 13:50 a godziną 20:38 przez 6 godzin i 10 minut. W związku z powyższym przekroczył dopuszczalny czas jazdy ciągłej o 1 godzinę i 40 minut. Ponadto, kierowca w okresie od 9 maja 2006 r. od godziny 13:50 do dnia 10.05.2006r. do godziny 11 :30 tj. do chwili zatrzymania pojazdu do kontroli nie wykonywał wymaganego odpoczynku dziennego. Najdłuższy odpoczynek jaki kierowca w 24 godzinnym okresie wykonał wynosił 2 godziny i 20 minut. W związku z tym stwierdzono, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 6 godzin i 40 minut. Na wykresówkach z dni 8 maja –10 maja 2006 r. stwierdzono, że kierowca przekroczył maksymalny dzienny okres prowadzenia. Czas jazdy dziennej wyniósł 17 godzin i 30 minut, stwierdzono przekroczenie o 7 godzin i 30 minut. Jednocześnie w dniu 09.05.2006r. kierowca założył wykresówkę do tachografu o godz. 15:55, a wyjął ją o godzinie 01:15 dnia 10 maja 2006 r. i założył następną. Wykresówka przebywała w tachografie przez 9 godzin i 10 minut. Kierowca bezzasadnie użył dwóch wykresówek w ciągu 24 godzinnego okresu. Wojewódzki Inspektor wskazał również, że strona nie złożyła żadnych wyjaśnień dotyczących naruszeń zawartych w załączniku do protokołu. Od powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego Z. B. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odwołaniu podnosił, iż nie otrzymał protokołu kontroli. Ponadto, wyjaśnił, iż Pan L. P. nie jest już jego pracownikiem i skarżący nie posiada w swojej firmie kontrolowanych pojazdów. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu powyższego odwołania wydał dnia [...] lipca 2006 r. decyzję, którą utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że kary w transporcie drogowym określono w przepisach prawa w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, w związku z czym decyzje wydane na podstawie tych przepisów mają związany, a nie uznaniowy charakter. Główny Inspektor uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podniósł , że argumenty strony podniesione w odwołaniu nie mogą być podstawą zmiany decyzji. Bezsprzecznym jest, iż kierowca naruszył normy czasu pracy kierowców, co w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz aktów wykonawczych skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w ściśle określonej wysokości. Fakt, iż osoba która prowadziła pojazd nie była pracownikiem skarżącego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi - z podmiotowego punktu widzenia - przedsiębiorca. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowców), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Reguła ta obowiązuje tak na gruncie prawa cywilnego jak i administracyjnego. Ponadto, niedoręczenie stronie protokołu kontroli nie wpływa na słuszność rozstrzygnięcia, albowiem ewentualny brak czynnego udziału strony w postępowaniu przez organem pierwszej instancji jest sanowane w toku postępowania odwoławczego. Ponadto pismem z dnia [...] maja 2006 r. strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego. Z. B. złożył skargę do sądu administracyjnego, w której wniósł o stwierdzenie nieważności obu decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zarzucając; rażące naruszenie art. 77, oraz 107 § 4 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie a także naruszenie art. 2 i art. 42 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz obrazę naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a. W razie nieuwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności skarżący wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięć organów obu instancji oraz o obciążenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego kosztami postępowania. Skarżący wskazał że kontrolowany w dniu 10 maja 2006 r. pojazd nie należy do niego lecz właścicielem ciągnika o nr rej. [...] jest B. Sp. z o. o. Na podstawie umowy leasingu operacyjnego nr [...] pojazd ten przekazano P. Sp. z o.o. do korzystania. Skarżący nie jest również właścicielem zatrzymanej do kontroli naczepy ciężarowej o nr rej. [...], co wynika z dowodu rejestracyjnego naczepy ciężarowej. Jednocześnie skarżący podniósł iż Z. B. – P. mimo pozornego podobieństwa nazwy z P. Sp. z o.o. nie jest jednym, tożsamym podmiotem gospodarczym. Ponadto kierowca L. P. nie był w dniu przeprowadzenia kontroli pracownikiem skarżącego. W dniu [...] grudnia 2005 r. nastąpiło, bowiem rozwiązanie umowy o pracę z Panem L. P., o czym świadczy dowód w postaci świadectwa pracy Pana L. P. z dnia [...] grudnia 2005 r. Zdaniem skarżącego nie można przypisać odpowiedzialności za naruszenia takie jak: przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, skrócenie dziennego czasu odpoczynku czy użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, przedsiębiorcy realizującemu przewóz bowiem takie naruszenia są wynikiem osobistego, dobrowolnego działania kierowcy, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Skarżący zakwestionował również podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej stwierdzając, iż decyzja narusza przepis art. 42 ust. 1 Konstytucji RP gdyż wymierza karę (wprowadzając pojęcie "obciąża karą pieniężną), a więc orzeka o odpowiedzialności karnej bez stwierdzenia winy. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, prawidłowo ustalono stronę postępowania administracyjnego, o czym świadczy treść dokumentu urzędowego - protokołu kontroli nr [...] a także okazany przez kierowcę wypis z licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego nr [...], wydanej dla przedsiębiorcy Pana Z. B. oraz zaświadczenie wydane na podstawie art. 39 e ustawy o transporcie drogowym, gdzie wskazano, iż kierowca Pan L. P. jest zatrudniony u P. Z. B.. W świetle zebranego materiału dowodowego stan faktyczny jest dla organów oczywisty - w chwili kontroli wykonywany był transport drogowy przez przedsiębiorcę Z. B., zatem kara pieniężna została nałożona w sposób prawidłowy. Jednocześnie organ wskazał, iż odpowiedzialność administracyjnoprawna, jest obiektywna i oderwana od winy, na którą powołuje się skarżący. Tym samym powołanie przepisów Konstytucji RP było bezpodstawne. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 27 kwietnia 2007 r. skarżący złożył umowę leasingu operacyjnego nr [...] oraz umowę o pracę , zawartą w dniu [...] stycznia 2006 r. pomiędzy P. Sp. o.o. a kierowcą L. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego naruszają prawo, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne. W opinii Sądu, poczynione przez organ zarówno I, jak i II instancji ustalenia faktyczne nie stanowiły wystarczającej podstawy do uznania, iż stroną postępowania był przedsiębiorca Z. B., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P. z siedzibą w S.. Stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w myśl art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. W ocenie Sądu w ustaleniach poczynionych przez organy obu instancji pominięto fakt, iż skarżący jako przedsiębiorca jednoosobowy nie był właścicielem żadnego z kontrolowanych pojazdów. Z okazanych podczas kontroli dowodów rejestracyjnych wynikało, iż naczepa ciężarowa stanowiła własność P.. Sp. z o.o. w S., zaś właścicielem ciągnika samochodowego była firma B. Sp. z o.o. w L.. Kwestia ta była bardzo istotna dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i wymagała wyjaśnienia, zwłaszcza, że w toku przeprowadzonej kontroli i postępowania administracyjnego, nie dokonano sprawdzenia innych okoliczności mogących mieć znaczenie w sprawie. Nie ustalono, na jakiej podstawie skarżący dysponował kontrolowanym zespołem pojazdów skoro żaden z nich nie był jego własnością jako osoby fizycznej, nie zbadano umowy leasingu pod kątem osoby leasingobiorcy, nie dokonano analizy innych dokumentów w szczególności faktur, na podstawie których był wykonywany transport drogowy. Ponadto, w złożonym odwołaniu, skarżący sygnalizował fakt, iż kierowca nie jest jego pracownikiem, co dodatkowo powinno wzbudzić wątpliwości organu co do prawidłowości uznania Z. B. jako strony prowadzonego postępowania. Należy podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym nie jest wyłączony obowiązek organów wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, o których mowa w art. 7 i art. 77 k.p.a. Jednocześnie obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 1988 r. sygn. akt II SA 1947/87 w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski (ONSA 198/2/82). Niewątpliwie taka sytuacja procesowa miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organ II instancji całkowicie pominął okoliczności podnoszone przez stronę w odwołaniu i nie wezwał strony do przedstawienia dowodów rozwiązania umowy o pracę z kierowcą L. P.. Nie uzupełniono postępowania dowodowego i nie zbadano umowy leasingu wskazanej w dowodzie rejestracyjnym. Ostatecznie organ II poprzestał na przyjęciu, iż okazany przez kierowcę wypis z licencji wystawiony na osobę fizyczną – Z. B. w zaistniałych okolicznościach stanowi wystarczającą podstawę do obciążenia skarżącego karą pieniężną. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Uchybienia organu I instancji nie zostały dostrzeżone przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który jako organ II instancji obowiązany był ponownie rozstrzygnąć sprawę a nie ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy musi także uwzględnić stan faktyczny i prawny pominięty przez organ I instancji, zwłaszcza iż uchybienia przepisom postępowania były sygnalizowane przez skarżącego w odwołaniu. W postępowaniu tym organ ma obowiązek przestrzegania przepisów procesowych, co wyraźnie wynika z art. 140 k.p.a., który mówi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Należy podkreślić, iż na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, zaś rola organu nie jest ograniczona tylko do oceny faktów, które przedstawia osoba będąca stroną tego postępowania. Realizując zasadę prawdy obiektywnej , na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ale też i strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (por. wyrok NSA z 26 listopada 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84, NSA nr 2/1984, poz. 98, powołany także przez B. Adamiak. w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 690, teza 3). Jednakże, z drugiej strony, jak wynika ze stanowiska doktryny należałoby opowiedzieć się za stosowaniem w postępowaniu administracyjnym zakazu rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść strony. Zasada taka nie jest wprawdzie wyraźnie sformułowana w przepisach k.p.a., można jednak wyprowadzić ją z zasad: prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). ( por. Kmieciak Zbigniew, Orzecznictwo Sądów Polskich 1990/5-6/251 glosa aprobująca do wyroku NSA z dnia 18 stycznia 1988 r., sygn. akt III SA 964/87). Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zebrany w toku postępowania zawiera nie dające się usunąć, wyżej wskazane braki, świadczące o tym, że zostały naruszone przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Zasadnicza w sprawie kwestia spełnienia przesłanek ustawowych prowadzących do ukarania skarżącego nie została zbadana wystarczająco wnikliwie. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia wyżej przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga to ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku z uwzględnieniem zarzutów i wyjaśnień skarżącego oraz złożonych przez nią dokumentów. Powyższe okoliczności powodują konieczność uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na zasadzie art.152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a.