VI SA/Wa 14/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant ref. staż. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi "S.Sp. z o.o." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działające na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 kpa, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) na podstawie art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) po rozpatrzeniu odwołania S. sp. z o.o. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2017 r. wydaną w przedmiocie wymierzenia S. sp. z o.o. w W. kary pieniężnej w kwocie 31.694,80 zł, za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie posesji nr [...], w dniach 10 listopada 2016 r. - 1 grudnia 2016 r., 7-13 grudnia 2016 r., 5-17 stycznia 2017 r., 20 stycznia 2017 r. - 14 lutego 2017 r. i umieszczenie w nim reklamy (nr nośnika [...]) o powierzchni 11,80 m2. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść przepisów stanowiących materialno prawną podstawę rozstrzygnięcia i wyjaśniło, że w dniu 10 listopada 2016 r. organ przeprowadził czynności kontroli pasa drogowego w toku których stwierdził, że w pasie drogowym drogi powiatowej u!. [...] w rejonie posesji nr [...] zalega postawiona bez zezwolenia zarządcy drogi tablica reklamowa firmy S. (nr [...]). Zmierzona powierzchnia reklamy wyniosła 11, 80 nr (k. 14). W tym dniu na okoliczność przeprowadzonej kontroli wykonano: protokół kontroli pasa drogowego, 1 fotografię, wydruk z elektronicznej mapy terenu zawierający oznaczenie granic działek ewidencyjnych oraz naniesioną przez podpisanego na wydruku kontrolera lokalizacją spornej reklamy oraz wydruk z ewidencji gruntów. Powyższe ustalenia w zakresie posadowienia nośnika reklamowego w obrębie działki drogowej nr [...] z obrębu 2-01-14 (ul. [...]) potwierdza mapa zasadnicza terenu zawierająca oznaczenie granic pasa drogowego oraz lokalizacji spornej reklamy oraz wypis i wyrys z ewidencji gruntu, dostarczone do akt przy piśmie z 14 czerwca 2017 r. Takie same ustalenia poczyniono podczas kontroli pasa drogowego w dniach 18 listopada 2016 r., 1 grudnia 2016 r. i 7 grudnia 2016 r. Kolejne kontrole pasa drogowego były dokumentowane w kartach i protokołach kontroli pasa drogowego i na fotografiach znajdujących się na dołączonej do akt (i prawidłowo opisanej) płycie CD: - 13 i 19 grudnia 2016 r. 5 stycznia 2017 r. (k. 10), - 11 stycznia 2017 r. (k. 13), -6 lutego 2017 r. (k. 23), - 14, 17, 20, 25 i 28 stycznia 2017 r. (k. 24), - 10, 14 i 17 lutego 2017 r, (k. 25), - 28 lutego 2017 r. (protokół oględzin k. 28). W dniu 6 lutego 2017 r. zawiadomiono Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż zarówno obiekt, jak i treści reklamowe znajdowały się w pasie drogowym przez wszystkie okresy podane w decyzji, gdyż pozwalają na to wskazania logicznego rozumowania, zasady wiedzy i doświadczenia życiowego oraz następujące okoliczności: 1/ poprzez kolejnych kilka kontroli kontrolerzy ujawniali tę samą treść reklamową ("[...]...", ,. [...]...'\ "[...]..." oraz .. [...]...") co pozwala na przyjęcie, iż reklama nie była modyfikowana (zdejmowana) pomiędzy pierwszym i ostatnim dniem kontroli ujawniającej daną treść, 2/ wiadomym jest powszechnie, że aby kampanie reklamowe określonych produktów, mogły wywołać zamierzony efekt, muszą trwać pewien dłuższy okres czasu, tak aby odbiorca reklamy mógł na nią trafić nawet kilka razy, a treść reklamowa zapadła mu w pamięć. 3/ nielogiczne i nieuzasadnione ekonomicznie tak z punktu widzenia reklamowanego produktu, jak i finny reklamowej byłoby zamieszczanie obszernej (i chyba niosącej wymierne koszty) płachty reklamowej o pow. 11,80 m2 na jeden dzień, następnie zaklejanie jej (lub zdejmowanie) na kilka dni i naklejanie takiej samej płachty po kilku dniach, 4/ skoro kwalifikowany pełnomocnik Spółki profesjonalnie zajmującej się reklamą był zawiadomiony o uprawnieniu z art. 10 kpa i nie przedłożył dowodów w sprawie, a dopiero w odwołaniu podnosi okoliczność możliwego zaklejania reklamy w dniach, w których nie prowadzono kontroli, to takie twierdzenie należy uznać za niewiarygodne i niczym nie udowodnione. Następnie Kolegium odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznając je za bezzasadne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, 8 § 1, 12 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że przepisy postępowania administracyjnego nie określają w jakim czasie od pozyskania informacji o konieczności wszczęcia postępowania organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co doprowadziło do nieuprawnionego usankcjonowania zaniechania organu I instancji w tym zakresie oraz do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego za okres 68 dni, - art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że kara za zajęcie pasa drogowego powinna być wymierzona za okres 68 dni, w sytuacji gdy twierdzenie to nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i uzasadniła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 39 w/w ustawy ustawodawca wprowadza generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym. Wyjątek od tej zasady został ustanowiony w art. 40, który w ust. 1 stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1. prowadzenia robót w pasie drogowym, 2. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 - 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się takie stawki jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 10). Za zajęcie pasa drogowego: 1. bez zezwolenia zarządcy drogi; 2. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi; 3. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 -krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 – 6 udp. Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 3 oraz kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 udp, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. Zgodnie z art. 4 pkt 23 udp reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Definicja reklamy z art. 4 pkt 23 udp kładzie nacisk na 2 elementy: pozytywny - obiekt ma być wizualnym nośnikiem informacji umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi (tak kierowców, jak i pieszych) oraz negatywny - obiekt nie może być ani znakiem drogowym, ani znakiem informującym o obiekcie użyteczności publicznej. Jedną z form działania stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Bezprawny charakter temu działaniu nadaje okoliczność związana z brakiem zezwolenia organu na zajęcie pasa drogowego. Dla rozstrzygnięcia w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, istotne znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. W rozpatrywanej sprawie zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą pasa drogowego oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Nie ulega również wątpliwości, że treść przedmiotowego baneru stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca nie legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogi, co nie jest sporne, kwestionuje natomiast wymiar kary za okres 68 dni, wywodząc, że postępowanie powinno być wszczęte niezwłocznie po dokonaniu pierwszej kontroli a więc w listopadzie 2016 r. co skutkowałoby wymierzeniem kary w wielokrotnie niższej wysokości. Ponadto dopiero w dniu 19 stycznia 2017 r. organ wykonał pomiar powierzchni reklamy zatem dopiero w tym dniu były znane i udowodnione wszystkie przesłanki uprawniające do nałożenia kary. Zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. W obu tych przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Kara pieniężna jest natomiast sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2326/13 oraz wyrok z 14 października 2016 r. sygn. akt II GSK 773/15).. Wbrew argumentacji skarżącej okresy zajęcia pasa drogowego prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym na podstawie danych wynikających ze znajdujących się w aktach notatek służbowych pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Zarzut naruszenia prawa co do szybkości postępowania prowadzonego przez organ, postawiony przez skarżącą, która posadowiła tablicę reklamową w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, przez upływ długiego okresu między stwierdzeniem istnienia tablicy w terenie, a wszczęciem postępowania, co zdaniem skarżącej skutkowało zwiększeniem wysokości kary jest nieuzasadniony. Wbrew wywodom skarżącej nie ponosi ona konsekwencji zwłoki we wszczęciu postepowania przez organ, lecz konsekwencje umieszczenia w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Nałożona kara nie wiąże się z wadliwym działaniem organu tylko z działaniem zajmującej pas drogowy bez zezwolenia i należy się za cały okres bezprawnego zajęcia pasa, długotrwałość zajęcia jest zawsze związana z działaniem zajmującego, nie zaś organu. Z art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p. nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Nie ma natomiast również przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreślić należy, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2078/15). Tym samym zawiadomienie o wszczęciu postępowania wydane w niecałe 3 miesiące od pierwszej czynności kontrolnej nie narusza żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Ani przepisy kpa, ani ustawy o drogach publicznych nie nakładają na zarządcę drogi obowiązku powiadamiania o stwierdzonym zajęciu pasa drogowego bezpośrednio po stwierdzeniu zajęcia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny zaprezentowany w wyroku NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1301/11, zgodnie z którym: "Przepis art. 9 kpa nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy doradztwa. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy też konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów". W ocenie Sądu organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Sąd uznał, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 kpa. Sąd nie stwierdził więc naruszenia przez organy orzekające w sprawie podnoszonych przez skarżących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Także wysokość nałożonej kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych z uwzględnieniem postanowień Uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.