VI SA/Wa 1401/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi [...] w G. na uchwałę Rady Gminy w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 uchwały Rady Gminy w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że § 2 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną uchwałą z [...] czerwca 2007 r. Rada Gminy W. (dalej Rada) rozstrzygnęła kwestię dotyczącą zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. W uchwale tej zapisano m.in, że (§ 1) miejsce sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 50 m od placówek oświatowo - wychowawczych, kulturalnych, kościołów, kaplic oraz otwartych kąpielisk zwanych dalej obiektami chronionymi. Nadto w § 2 ustalono, że ww. odległość mierzona jest drogą dojścia utwardzonymi częściami powierzchni ziemi, z których mogą korzystać lub korzystają piesi nie naruszając przepisów powszechnie obowiązujących od drzwi wejściowych/wyjściowych miejsca sprzedaży, do drzwi wejściowych/wyjściowych obiektu chronionego. Jako podstawę uchwały wskazano art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 70 poz. 473), dalej u.w.t. oraz art.40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z powyższymi zapisami uchwały nie zgodził się Prokurator Rejonowy w G. (dalej Prokurator), który zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisów Preambuły oraz art. 1, art. 2 i art. 12 ust. 2 u.w.t. polegające na sprzecznym z założeniami ww. ustawy przyjęciu w § 2 uchwały niejasnego, nieprecyzyjnego, a co za tym idzie skutkującego całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego, określenia sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione, a miejscami sprzedaży napojów alkoholowych. Mając na uwadze wskazane naruszenie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 zaskarżonej uchwały, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podał, że w jego ocenie przyjęty przez Radę w § 2 zaskarżonej uchwały sposób mierzenia odległości jest wysoce nieprecyzyjny, gdyż nie odwołuje się do pojęć znanych innym ustawom (np. ustawie o drogach publicznych, ustawie Prawo o ruchu drogowym, czy ustawie Prawo budowlane), które mogą zostać zinterpretowane w sposób jednoznaczny, w drodze wykładni językowej, czy systemowej. Podniósł, że brak definicji użytego ww. paragrafie określenia "utwardzone części powierzchni ziemi" powoduje, że uchwała pozwala na całkowitą dowolność na etapie jej realizacji, w tym w zakresie opiniowania i załatwiania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Niejednoznaczne określenie odległości miejsce sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, umożliwiające różne ich pojmowanie, nie dąży do realizacji celów ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Prokurator wskazał przy tym, że odległości te winny być mierzone w oparciu o obiektywne mierniki pomiaru odległości, którymi są w szczególności osie dróg publicznych, bądź krawędzie jezdni, łączących obiekty chronione z miejscami sprzedaży napojów alkoholowych. Wyjaśnił także, że uchwała może także określać metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi, a miejscami sprzedaży napojów alkoholowych - co do zasady (np. mierzonej wzdłuż osi dróg publicznych bądź krawędzi jezdni dróg publicznych, łączących te miejsca), oraz przewidzieć inny, weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości, jeśli między tymi miejscami nie ma dróg publicznych. Prokurator na potwierdzenie swojego zdanie przywołał wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19 czerwca 2012 r., III SA/Lu 245/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 grudnia 2010 r., IV SA/Po 917/10; a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2012 r., II GSK 497/11. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wyjaśniła, że sporna odległość winna być mierzona wg faktycznej możliwości dojścia po istniejących ciągach pieszych, tj. utwardzonych częściach powierzchni ziemi i są to m.in. "drogi publiczne, chodniki, ścieżki i innego typu trakty wykorzystywane w ruchu pieszych". Jej zdaniem tak też zostało to określone w skarżonej uchwale i dlatego uznała, że zarzuty Prokuratora są niezasadne i zbyt kazuistyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w G. jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego - Rady Gminy W. z [...] czerwca 2007 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, podjęta na podstawie art.12 ust. 2 u.w.t. oraz art.40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji jest ona źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Rozpoznając przedmiotową sprawę, należało mieć na względzie stan prawny istniejący w chwili podjęcia uchwały (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 310 uw. 1; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2009 r., s. 371 uw. 3; T. Woś, w: T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2008 r., s. 480 uw. 8). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem orzekanie o jej nieważności dopuszczalne jest w każdym czasie (art. 94 ust. 1 in fine u.s.g; wyrok NSA z 16 lutego 2006 r., I OSK 1336/05, akceptowany przez P. Chmielnickiego w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" LexisNexis 2010 s. 774-775 uw. 4). Stosownie do art. 12 ust. 2 u.w.t. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 2 zaskarżonej uchwały ustalono, że odległość pomiędzy miejscami sprzedaży napojów alkoholowych mierzona jest drogą dojścia utwardzonymi częściami powierzchni ziemi, z których mogą korzystać lub korzystają piesi nie naruszając przepisów powszechnie obowiązujących od drzwi wejściowych/wyjściowych miejsca sprzedaży, do drzwi wejściowych/wyjściowych obiektu chronionego. Należy jednak mieć na względzie, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 u.w.t. nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi i z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu oraz z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły i akceptowane przez Komentatorki orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych - T. Gizbert- Studnicki, A. Grabowski Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Sąd orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania, nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996/11/30; wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09, Lex nr 584140). Przenosząc te rozważania natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd podziela stanowisko Prokuratora Rejonowego w G., że Rada Gminy W. w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Niejednoznaczne określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, sprzyjające dodatkowo możliwości różnego ich pojmowania, nie dąży do realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Wręcz przeciwnie może ono stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. W doktrynie podkreśla się, że oprócz samej poprawności merytorycznej, proceduralnej i technicznej prawa, istotne znaczenie dla skuteczności w wykonywaniu ma jego komunikatywność. Nadmierne skomplikowanie języka norm spowoduje brak rozumienia ich treści przez przeciętnego adresata, a tym samym niestosowanie się przez niego do zasad wynikających z przepisów (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 r., s. 254). W orzecznictwie podkreśla się, że stanowienie norm prawa lokalnego podlega przyjętym zasadom redagowania tekstów prawnych. Zasady techniki prawodawczej obowiązujące przy formułowaniu przepisów upoważniających muszą odpowiadać samej istocie normy prawno-administracyjnej, zawsze nakazującej lub zakazującej określonym podmiotom takie, a nie inne postępowanie do spełnienia w jakiejś sytuacji i zawsze zgodnej z aktem wyższego rzędu (wyrok NSA z 8 listopada 1993 r., II SA 1976/93, baza orzeczeń NSA). W rozpoznawanej sprawie Rada niejednoznacznie określiła w § 2 uchwały sposób mierzenia odległości między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych, wskazując, że jest to; "odległość mierzona jest drogą dojścia utwardzonymi częściami powierzchni ziemi, z których mogą korzystać lub korzystają piesi nie naruszając przepisów powszechnie obowiązujących od drzwi wejściowych/wyjściowych miejsca sprzedaży, do drzwi wejściowych/wyjściowych obiektu chronionego." W ocenie Sądu, użycie w zaskarżonej uchwale niejednoznacznego w swojej treści pojęcia, a mianowicie "utwardzone części powierzchni ziemi", stanowi w istocie sformułowanie nieprecyzyjne, bowiem - jak słusznie podniesiono w skardze, może przyczynić się ono do dokonywania różnych interpretacji tego sformułowania przez organy stosujące to prawo miejscowe (wyrok NSA z 20 maja 2012 r. ,sygn. akt II GSK 497/11, Lex nr 1244712). Jak przyjmuje się w orzecznictwie na terenach gmin istnieją obszary, w granicach których część (a nawet większość) dróg, choć publicznie dostępnych, nie posiada statusu drogi publicznej w znaczeniu ustalonym w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, lecz drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Zatem nie ma przeszkód, by uchwała zawierała dostatecznie jasne określenie, że w przypadku, w którym na danym obszarze brak jest dróg publicznych, owa odległość winna być mierzona wzdłuż osi drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.), bądź wzdłuż osi "ciągu komunikacyjnego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23 listopada 2010 r., II SA/Rz 858/10, baza orzeczeń NSA). W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przekonująco wyjaśnił, że pod tym pojęciem należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu, do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że uchwała może określać także metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi, a miejscami podawania i miejscami sprzedaży napojów alkoholowych - co do zasady (np. mierzonej wzdłuż osi dróg publicznych, bądź krawędzi jezdni dróg publicznych, łączących te miejsca), oraz przewidzieć - w dalszej kolejności – inny, weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości, jeśli między tymi miejscami nie ma dróg publicznych. Niewątpliwie koresponduje to z wykonywaniem przez gminę zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na co wskazuje przepis art. 2 ust. 1 u.s.g. W świetle art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. W myśl zaś ust. 2 powołanego wyżej artykułu ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii, co te drogi. Przyjęcie dróg publicznych za podstawę dla ustalenia pomiarów odległości między punktem sprzedaży, bądź podawania napojów alkoholowych, a odpowiednim obiektem o szczególnym znaczeniu, zlokalizowanych w obrębie tych dróg, jest spójne z przepisami ustawy o drogach publicznych, a nadto usuwa wątpliwości, jakie mogą w praktyce wyniknąć w omawianym zakresie (wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 917/10). Mając na uwadze powyższe Sąd w punkcie I wyroku działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w tej części jako rażąco naruszającej prawo. W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że § 2 uchwały nie podlega wykonaniu.