VI SA/Wa 1401/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie części pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2018 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. S. kwotę 3970 (trzy tysiące dziewięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia "(...)" listopada 2018 r. Prezydent "(...)"orzekł o nałożeniu na P. S. kary za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi w wojewódzkiej - ul. "(...)" w rejonie posesji nr "(...)" w dniach 26 kwietnia - 17 maja 2018 r przez umieszczenie w nim reklamy o treści: ,, "(...)"o powierzchni 12 m2. Wysokość kary określono na 11 748,00 zł, wskazano termin i sposób jej zapłaty. W uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy oraz przesłanki merytoryczne i prawne, którymi kierował się organ pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie. W szczególności wskazano, iż fakt zajęcia terenu został stwierdzony kontrolami pasa drogowego w dniu 26 kwietnia, 11, 17 maja 2018 r., co uzasadnia nałożenie kary. Od powyższej pełnomocnik P. S. wniósł odwołanie, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia lub uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy w ten sposób, iżby wymierzyć karę za trzy dni, w których dokonano zdjęć konstrukcji. Stwierdził, że nie udowodniono istnienia reklamy przez 22 dni wskazane w zaskarżonej decyzji a reklama była demontowalna. Nie była własnością strony. Strona nie ma żadnego tytułu prawnego do działki nr "(...)" ani do budynku na prowadzenie działalności gospodarczej. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania wysyłano uporczywie na niewłaściwy adres. Wskazano, że zarządca drogi przez lata pozostawał bierny wobec istnienia reklamy w tym miejscu, akceptuje istnienie w pobliżu innych reklam, na które uzyskano zezwolenia. Brak jest danych świadczących, iż teren jest pasem drogowym drogi publicznej. Naruszono art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Konieczne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu ustalenia dokładnego stanu faktycznego. Naruszono zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym pozbawiono stronę czynnego udziału w postępowaniu. Odwołanie wpłynęło w terminie. Decyzją z dnia "(...)" kwietnia 2019r. Samorządowe Odwoławcze w "(...)"działające na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 22, art. 40 ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji Prezydenta "(...)"nr "(...)"z dnia "(...)" listopada 2018 r., dotyczącej kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalenia przyjęte przez zarządcę drogi w zaskarżonej decyzji potwierdzają akta sprawy, w szczególności wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej dla działki nr "(...)"obr"(...)", zdjęcia obiektu reklamowego, dokumenty z kontroli pasa drogowego (protokół kontroli, karta kontroli). Na podstawie dowodów w ww. dokumentów Kolegium ustaliło, że P.S.dokonał zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi wojewódzkiej - ul. "(...)" w rejonie posesji nr "(...)" w dniach 26 kwietnia - 17 maja 2018 r. przez umieszczenie w nim reklamy o treści: "(...)"" o powierzchni 12m2. Zajęcie pasa drogowego trwało przez 22 dni, co prowadzi do ustalenia kary w wysokości 11 748,00 zł (12m2 [powierzchnia reklamy] x 44,50 [4,45 x 10 - art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z uchwałą Rady "(...)"z dnia 27 maja 2004 r. nr "(...)"w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych..., poz. 21c załącznik nr 3 dla drogi wojewódzkiej - reklamy ciemne o powierzchni przekraczającej 9m2] x 22 [dni zajęcia]). Kolegium nie podzieliło stanowiska strony, że wobec istnienia innych reklam w pasie drogowym zarządca drogi powinien zaakceptować również reklamę wskazaną w zaskarżonej decyzji. Zasadą, wskazaną w ustawie o drogach publicznych jest bowiem nielokalizowanie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z zarządzeniem drogi i ruchem drogowym. Odstępstwa od tej zasady są wyjątkami, możliwymi w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Organ wskazał, że słuszna jest uwaga strony, że w dacie przeglądania przez niego akt w tychże aktach nie było jeszcze wypisu i wyrysu z rejestru gruntów wskazującego na położenie reklamy w pasie drogowym. Dowód ten został uzupełniony w postępowaniu odwoławczym. Kolegium pismem z dnia 11.03.2019 r powiadomiło stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik P. S. otrzymał pismo Kolegium w dnia 20.03.2019 r. Nie skorzystał z tej możliwości. Uwagi o naruszeniu prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu są zatem niezasadne. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane przez Prezydenta "(...)"na znany z systemu ewidencji ludności adres zameldowania, który zdaniem strony nie jest jej adresem zamieszkania. Jednakże przed wydaniem decyzji Skarżący dwukrotnie zapoznawał się z aktami sprawy, wykonał kopie zdjęć. Po zapoznaniu się z aktami sprawy organ pierwszej instancji nie wykonywa! innych czynności wyjaśniających. Zapoznając się z aktami sprawy P. S. widział również zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w którym widniało pouczenie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonej dokumentacji. Mógł zatem przedstawić swoje stanowisko na piśmie, jeżeli uznał, że z winy organu niemożliwe jest jego zapisanie w protokole. Kolegium nie podzieliło również stanowiska strony, że wobec niewykonania zdjęć każdego dnia brak jest możliwości ukarania za zajmowanie przez przedmiotową reklamę pasa drogowego przez cale 22 dni. Pięć dni, w czasie których przeprowadzano kontrole pasa drogowego, pozostawiło dokumentację fotograficzną. Na zdjęciach widoczna jest nie tylko treść reklamy, ale również mocowanie nośnika w gruncie. Organ potwierdził, że nośnik reklamowy jest demontowalny, jednak stwierdził, że w czasie objętym zaskarżoną decyzją brak jest jednak śladów (np. poruszenia gruntu, dziur w trawie) świadczących o usuwaniu konstrukcji. Strona nie wykazała natomiast, że w dniach, w których zajęcia pasa nie dokumentują zdjęcia, usuwano reklamę z parkingu. Organ stwierdził, że zasady logiki i doświadczenia życiowego pozwalają zatem na przyjęcie ciągłego istnienia obiektu reklamowego w kwietniu i maju 2018 r. Sama płachta reklamowa ma żywe barwy i nie jest zniszczona. Gdyby, jak twierdzi odwołujący się, obiekt znajdował się w tym miejscu dłużej niż obowiązuje przedmiotowa ustawa łub dłużej, niż teren stał się pasem drogowym, barwy reklamy byłyby wyblakłe a jej powierzchnia zużyta i porwana. Zdaniem organu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są uwagi skarżącego dotyczące braku tytułu prawnego do działki nr "(...)" oraz do budynku przy ul. "(...)". Zgodnie z powszechnie dostępnymi danymi Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej,  P. S. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "(...)" pod adresem ul. "(...)", "(...)"od roku 2000. Nie można zatem uznać, że faktycznie w tym miejscu prowadzą działalność gospodarczą polegającą na istnieniu hurtowni z artykułami dla zwierząt wyłącznie inne osoby. Treść reklamy wskazanej w zaskarżonej decyzji jest odpowiednia to rodzaju działalności gospodarczej skarżącego (http://gantiwedkarzy.pl). Organ wskazał, że nie można uznać, że użycie motywu "Rybki Nemo" na przedmiotowej reklamie i na stronie internetowej innej firmy oznacza, że to ktoś inny umieścił reklamę w pasie drogowym. Dawna i obecna siedziba firmy "(...)" znajdują się zaś w odległości znacznie większej. Przedmiotowa reklama nie wskazuje konkretnego adresu, było by zatem nielogiczne spodziewać się, że odnosi się do obiektu handlowego znajdującego się dalej. Ponadto reklama informuje o możliwości nabycia w korzystnych cenach karmy dla psów i kotów, a tego rodzaju asortyment nie występuje w internetowej ofercie sklepu "(...)" ("(...)"). Dlatego też skład orzekający rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. "(...)" w rejonie nr "(...)" jest P. S.. Zdaniem Kolegium brak było konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Postępowanie organu pierwszej instancji nie naruszyło zasad ogólnych postępowania administracyjnego ani przepisów Konstytucji RP w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Pismem z dni13 maja 2019r. P. S. wniósł do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kpa polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto w sposób niewyczerpujący rozpatrzenie materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności, że: a) organ nie uwzględnił faktu, iż w aktach sprawy wskazano, iż istnienie przedmiotowej reklamy o nazwie ""(...)"" zostało potwierdzone przez pracowników zarządcy drogi publicznej jedynie w dniach 26.04.2018,11.05.2018 i 17.05.2018, a tym samym niemożliwym jest wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za okres 22 dni, b) organ pominął całkowicie fakt tego, iż reklama ""(...)"" jest reklamą rozbieralną (demontowaną) i każdy uczestnik ruchu drogowego poruszający się w ciągu ulicy "(...)"w "(...)"z łatwością dostrzeże to, iż reklama nie funkcjonowała na zasadzie "ciągłości" lecz była umieszczona przez dany podmiot w sposób losowy (w wybrane dni w roku/miesiącu) przez co organ wykazał się rażącym brakiem wniknięcia w słuszny interes strony oraz ogólnie przyjęte i powszechnie rozumiane zasady współżycia społecznego, c) organ niewłaściwie ustalił podmiot (stronę) postępowania, gdyż obiekt o powierzchni 12,00 m2 (traktowany jako reklama o nazwie ""(...)"") zajmujący pas drogowy nie był, nie jest i nigdy nie będzie własnością strony niniejszego postępowania, a jego właścicielem jest inny podmiot - odwołujący się może jedynie domyślać, iż właścicielem tej reklamy może być inny podmiot, np. sklep zajmujący się akwarystyką morską pod nazwą "(...)"przy ulicy "(...)"w "(...)", d) organ nie zweryfikował relacji cywilnoprawnych oraz prawa własności do dz. ew. nr "(...)" z obrębu "(...)" przy ulicy "(...)"w "(...)", 2. art. 10 § 1 kpa - polegającym na braku należytego informowania strony o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, wysyłaniu zawiadomień na niewłaściwe adresy strony postępowania, lekceważeniu informacji telefonicznych od strony iż nie jest on właścicielem reklamy, wydaniu rozstrzygnięcia przed zapoznaniem się strony (podmiotu wzywanego) z aktami sprawy, a przejawiające się w: a) wysyłaniu w sposób uporczywy (celowy) zawiadomień na adres ul. "(...)" m. "(...)"podczas gdy adres ten nie jest adresem zamieszkania P. S. i traktowaniu tych zawiadomień jako doręczonych prawidłowo, b) wysyłaniu w sposób uporczywy (celowy) zawiadomień na adres ul. "(...)"m. "(...)"podczas gdy w aktach sprawy w Protokole kontroli pasa drogowego nr "(...)"już w dniu 26 kwietnia 2018 roku pracownik zarządcy drogi ustalił telefonicznie prawidłowy adres do doręczeń ul. "(...)" (adres zamieszkania P.S.), c) wysłaniu w dniu 27 września 2018r. pierwszego zawiadomienia do strony postępowania na właściwy adres ul. "(...)", d) wysłaniu w dniu 16 listopada 2018 roku drugiego zawiadomienia do strony postępowania na właściwy adres ul. "(...)", przy czym jeszcze przed doręczeniem tegoż zawiadomienia w dniu 23 listopada 2018r. zarządca drogi w dniu 22 listopada 2018r. wydał decyzję nr "(...)"pozbawiając stronę możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, e) doprowadzeniu do niedopuszczalnej sytuacji z punktu widzenia prawa i procedury administracyjnej polegającej na tym, iż strona postępowania P. S. przybył w dniu 27 listopada 2018r. na zapoznanie się z aktami sprawy i bez możliwości wypowiedzenia się co do prowadzonego postępowania zastał w aktach sprawy wydaną decyzję z dnia [...] listopada 2018r. nakładającą karę pieniężną w kwocie 11.748,00 złotych ("(...)") co stanowi rażące naruszenie zasad wynikających z ustawy kodeks postępowania administracyjnego. 3. art. 8 § 1 kpa - polegającym na niepełnym i błędnym w swojej istocie wyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i tym samym prowadzenie w sposób niebudzący zaufania przez organ postępowania w sprawie wydania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia za zajęcie pasa drogowego ze względu na następujące okoliczności: a) przedmiotowa reklama istniała w pasie drogi publicznej ulicy "(...)" (była montowana okresowo) - zarządca drogi przez szereg uprzednich lat pozostawał bierny wobec przedmiotowego obiektu istniejącego w pasie drogowym, b) w bezpośrednim sąsiedztwie nadal istnieją obiekty o analogicznej wielkości wobec których zarządca drogi publicznej wydaje stosowne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez karania tychże podmiotów sankcją wynikającą z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (kara pieniężna). II. Naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie § 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom - polegające na zdeponowaniu w aktach sprawy nieuwierzytelnionej mapy stanowiącej "wydruk z Internetu" z granicami działek ewidencyjnych oraz nieautoryzowane wyliczenie powierzchni reklamy "(...)"co ma rzekomo stanowić podstawę do wyliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, podczas gdy: a) podstawą do określenia granic pasa drogi publicznej oraz precyzyjnego obszaru zajęcia pasa drogowego winna być Książka Drogi w której to w Kolumnie nr 35 podaje się podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska, b) podstawą do stwierdzenia w sposób bezsprzeczny faktu, iż reklama zlokalizowana jest w pasie drogi publicznej winna być ekspertyza geodezyjna lub obmiar geodezyjny wskazujący granice pasa drogowego na przedmiotowym odcinku ulicy "(...)" w "(...)". 2. art.32 ust. 2i 3 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę powyższe strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta "(...)"oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167 2014 r.) oraz art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)"utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta "(...)"dotyczącą kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z regułą przyjętą w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2018, poz.2068), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten nakłada zatem obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przed jego rzeczywistym zajęciem. Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy w tym względzie organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia takiego wymaga m.in zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy). Przepisy ustawy o drogach publicznych (udp), regulujące kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 4 pkt 21 ustawy udp, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy, sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (pkt 8 wskazanego artykułu). Środkiem służącym tej ochronie jest ustanowiony w art. 39 ust. 1 udp zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności (m.in.) zabrania się lokalizacji w pasie obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że zarządca drogi nie ma możliwości miarkowania wysokości należnej kary, ani badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy też oceny stopnia winy strony. Ponieważ decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, organ jest zobligowany do wydania tej decyzji w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Warunkiem nałożenia na określony podmiot kary pieniężnej jest jednak prawidłowe i rzetelne ustalenie stanu faktycznego. Zdaniem Sądu, za słuszne zatem uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 77 kpa oraz art. 80 kpa przez nierozpoznanie istoty sprawy i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ, prowadząc postępowanie całkowicie pominął treść ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z art. 7, art. 77 i art. 8 § 1 kpa, a zakreślających zasadnicze ramy postępowania administracyjnego, w których musi mieścić się działanie organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 § 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przed wszystkim w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, organy nie ustaliły zasadniczej w sprawie kwestii a mianowicie do kogo należy sporna reklama, usytuowana przy ulicy "(...)"o nazwie ""(...)"". Organy administracji obu instancji uznały, że reklama należy do skarżącego opierając się w istocie na domniemaniu, nie wyjaśniając przy tym dlaczego przyjęto takie ustalenie bez zbadania czy sporna reklama dotyczy innej działalności, a nie skarżącego. Skarżący od początku wskazywał, że reklama o której mowa nie dotyczy przedmiotu jego działalności, wskazując na brak bezpośredniego związku treści reklamy konkretnie z zakresem jego działalności. W tym celu sporządził m.in. w dniu 3 grudnia 2018r. oświadczenie, w którym wskazał, iż podczas przeglądu akt sprawy w 6 listopada 2018r. oraz w dniu 27 listopada 2018 r., poinformował pracownika Zarządu Dróg Miejskich o tym, że m.in. nie jest właścicielem reklamy ""(...)"", nie jest i nigdy nie był właścicielem dz. Ew. nr "(...)" z obrębu "(...)" przy ul. "(...)"w "(...)" ( w rejonie której była usytuowana reklama). Kwestia ta została pominięta przez organy administracji. W uzasadnieniach decyzji organów administracji brak jest rozważań w tym zakresie. Organ nie przeprowadził żadnych dowodów na tę okoliczność, nawet nie próbując przesłuchać w charakterze świadka właściciela działki w obrębie której usytuowano sporną reklamę. Ponadto nie uwzględnił okoliczności, że w tym samy rejonie funkcjonowały co najmniej trzy sklepy akwarystycze, których działalność można utożsamić z treścią spornej reklamy, jak to wskazywał skarżący. Ponadto jak wyjaśnił skarżący na rozprawie skarżący od 10 lat prowadzi sklep wędkarski a nie zoologiczny. W tych okolicznościach sprawy, zarówno skarżącego oraz prowadzonej przez niego działalności gospodarczej nie da się jednoznacznie w żaden logiczny sposób powiązać się z treścią przedmiotowej reklamy w pasie drogi publicznej, także ze względu na brak adresu skarżącego na reklamie, brak adresów poczty elektronicznej (e-mail) skarżącego, brak danych kontaktowych skarżącego, brak nazwy działalności gospodarczej skarżącego, brak imienia i nazwiska skarżącego oraz jak wyżej wskazano brak spójności z profilem działalności gospodarczej skarżącego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie ustalił, w przekonujący dla sądu sposób, jaki podmiot faktycznie jest odpowiedzialny za stwierdzone naruszenie, a ciężar dowodu w tym zakresie niewątpliwie ciąży na organie administracji. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie powołanym przez skarżącego, że w toku postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego, organ w sposób niebudzący wątpliwości musi wykazać, że naruszenia dokonała określona osoba. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna bowiem obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Postępowanie administracyjne prowadzone w sprawach kar za zajęcie pasa drogowego winno zmierzać do ustalenia, kto faktycznie zajął pas drogowy, bez przypisywania odpowiedzialności administracyjnej automatycznie podmiotowi, który - zdaniem organów - winien był wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Konstruowanie takiego "domniemania" w postępowaniu nakładającym karę pieniężną za nielegalne zajęcie pasa drogowego nie ma podstaw prawnych, albowiem ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną podmiotu z tytułu umieszczenia obiektu w pasie drogowym, bez zgody zarządcy drogi, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi podmiot ten miałby się charakteryzować (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017r. sygn. akt. II GSK 3311/15; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 lutego 2018r. sygn. akt II SA/Go 1165/17; wyrok WSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 775/18, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Ponadto należy wskazać, że w przypadku, gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania, a niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób wprost wskazany w przepisach k.p.a. narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 marca 2017 r. o sygn. III SA/WR 1185/16 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 6 kwietnia 2017r. o sygn. II SA/Op 76/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie organom udało się wykazać, że ulica "(...)"stanowi pas drogowy, co wynika z mapy ewidencyjnej. Wprawdzie nastąpiło to dopiero na etapie postępowania odwoławczego, to jednak w tym zakresie ustalone fakty nie budzą najmniejszych wątpliwości. Co do pozostałej natomiast części ustaleń poczynionych w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu już takiej pewności nie ma, a to z tej przyczyny, że na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie została przez uprawnioną do tego osobę wrysowana, w odpowiedniej skali reklama, która – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k. p. a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Na wspomnianej mapie ewidencyjnej próżno szukać spornego obiektu - reklamy. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k. p. a. i art. 80 k. p. a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto nie została przez organ wyjaśniona kwestia usuwalności przedmiotowej reklamy na co wskazywała strona skarżąca. Z karty kontroli zajęcia pasa (k. 5 akt administracyjny) wynika, że w dniu 22 maja 2018r. reklamy nie było. Z akt administracyjnych sprawy o sygn. akt 1315/19 (k. 7 akt administracyjnych) wynika, że reklama funkcjonowała w dniach 1 września, 17 września, 25 września 2018r., 1 października 2018r. Natomiast w dniu 7 listopada 2018r. odnotowano brak reklamy. Trudno zaakceptować stanowisko organu, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla sprawy zwłaszcza dla kwestii ustalenia właściciela reklamy. Powstaje pytanie jak to możliwe, że tak duży obiekt pojawia się i znika z pasa drogowego bez wiedzy zarządcy drogi. Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie pozostaje również fakt, że w podobnych sprawach dotyczących skarżącego (gdyż czasokres stwierdzonego przez organ zajęcia pasa drogowego przez sporną reklamę został podzielony na kilka okresów w odniesieniu do których zostały wydane cztery decyzje w przedmiocie kar pieniężnych), organ ze względu na nieustalenie podmiotu odpowiedzialnego za stwierdzone naruszenie umorzył postępowanie w stosunku do skarżącego, na którą to okoliczność Sąd dopuścił dowód z decyzji organów obu instancji. Reasumując, Sąd uznał skargę za uzasadnioną, albowiem organy administracji w rozpoznawanej sprawie naruszyły w istotnym stopniu przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.).