VI SA/Wa 1402/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nadpłacony wpis sądowy w kwocie 300 (trzysta) złotych. C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wnioskiem z dnia [...] lutego 2007 r. (data wpływu do organu) wystąpiła o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. w rejonie stacji M. N. pod wolnostojący dwustronny nośnik reklamowy o łącznej powierzchni 24 m2 na okres od 24 lutego 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. Dyrektor ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia 6 grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. B. w rejonie M. N. o powierzchni 4,00 m2 na okres od dnia 24 lutego 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. oraz na umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni 24 m2 oraz ustalił warunki zajęcia pasa drogowego i opłatę za zajęcie pasa w wysokości 16.240,80 zł. Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. organ administracji sprostował numer decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., z nr [...] na numer [...], wyjaśniając w piśmie z dnia 20 września 2007 r., iż decyzja została wydana w dniu [...] marca 2007 r. a nie, jak błędnie oznaczono w dniu [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że niezbędny do rozstrzygnięcia materiał dowodowy stanowiły wyniki badań natężenia ruchu opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy S.A. (BPRW), a także plan sytuacyjny reklamy, protokół kontroli w terenie, charakterystyka reklamy oraz określona we wniosku jej powierzchnia. Przy orzekaniu uwzględniono natężenie ruchu pojazdów w rozpatrywanej lokalizacji w popołudniowym szczycie, wynoszące 40 pojazdów na godzinę, odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni i okolicznych znaków drogowych oraz limit dopuszczalnej prędkości wynoszący 50 km/h. Ponadto wzięto pod uwagę przyrost natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7 % w skali roku oraz wzrost liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8 % pomiędzy rokiem 2004 a 2005. Wskazano również na Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzający, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie oraz na opinię Instytut Badawczego Dróg i Mostów wskazującą na potrzebę usuwania urządzeń reklamowych umieszczonych w pasie drogowym w obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Organ wziął przy tym pod uwagę, że natężenie ruchu na rozpatrywanym odcinku jest znacznie niższe, gdyż wynosi 40 pojazdów na godzinę. Zauważył jednocześnie, że urządzenie reklamowe znajduje się w mniejszej odległości od krawędzi jezdni, niż odległość minimalna wskazana dla drogi wojewódzkiej i powiatowej w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Stwierdził, że przedmiotowy nośnik reklamowy funkcjonuje już w pasie drogowym, dlatego też uznał, że ma do niego zastosowanie art. 38 cytowanej ustawy, jednakże z uwagi na mniejszą jego odległość od krawędzi jezdni niż wymaganą art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie może on pozostać w dotychczasowej lokalizacji zgodnie z art. 38 tej ustawy. Z tych powodów wskazał wnioskodawcy na powinność podjęcia niezwłocznie stosownych działań zmierzających do zmiany lokalizacji nośnika reklamowego, w celu dostosowania jego odległości od krawędzi jezdni do wymogów określonych w art. 43 ust. 1 ustawy. C. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła odwołanie od decyzji, twierdząc iż jest to odwołanie wyłącznie od jej uzasadnienia w zakresie dotyczącym polecenia zmiany lokalizacji nośnika reklamowego. Wniosła o uchylenie uzasadnienia w tym zakresie. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 77 § 1, art. 84 i 79 k.p.a. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. wskazano, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim w zakresie wpływu wzrostu natężenia ruchu na wzrost liczby wypadków. Naruszenia art. 84 i 79 k.p.a. spółka upatrywała w tym, że opinia BPRW nie odpowiadała rzeczywistości, przede wszystkim nie odzwierciedlała rzeczywistej struktury źródeł zagrożeń w ruchu drogowym. Powołując się na raport Komendy Głównej Policji dotyczący najczęstszych przyczyn wypadków drogowych, spółka argumentowała, że umieszczone w pobliżu pasów drogowych nośniki reklamowe nie są elementami stanowiącymi szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Powołując się na treść art. 107 § 3 k.p.a. organ argumentował, że decyzja administracyjna wymaga szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które powinno wskazywać, jaki jest związek między oceną stanu faktycznego z rozstrzygnięciem sprawy. Rozstrzygnięcie z kolei powinno być logicznym wnioskiem wyprowadzonym z ustalonych faktów i ich oceny prawnej według obowiązujących przepisów. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełniało tych wymogów i stało w sprzeczności z rozstrzygnięciem. Wydając decyzję pozytywną, zezwalającą na zajęcie pasa drogowego zgodnie z wnioskiem i na okres w nim wskazany, organ I instancji jednocześnie w uzasadnieniu podniósł argumenty kwestionujące prawidłowość takiego rozstrzygnięcia. Nałożył bowiem na spółkę obowiązek zmiany lokalizacji reklamy, czyli wprowadził w uzasadnieniu decyzji motywy dodatkowego rozstrzygnięcia sprzecznego z zawartym w osnowie. Od decyzji tej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 139 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia wykraczającego poza zakres zaskarżenia, art. 7, 79, 84, 77 i 107 k.p.a., jak również pominięcie art. 38 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącej organ II instancji błędnie uznał, że uzasadnienie decyzji I instancji jest sprzeczne z jej rozstrzygnięciem, jak również nie uwzględnił słusznego interesu skarżącej, zwłaszcza w kontekście poniesionych przez nią nakładów na działalność w sektorze reklamy zewnętrznej. Ponadto spółka zarzuciła organowi II instancji nie dokonania ustaleń dotyczących tego, czy uzasadnienie decyzji I instancji rażąco naruszało prawo lub rażąco naruszało interes społeczny. Z powyższych zarzutów skarżąca wywodziła o zasadności zarzutów naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak prawidłowego rozpatrzenia podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów prawa i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazała przy tym na brak stanowiska organu II instancji w sprawie wartości dowodowej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że rozstrzygnięcie II instancji nie narusza zakazu reformationis in peius, jeżeli decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozstrzygnięcia. Decyzja Zarządu Dróg Miejskich w sposób oczywisty rażąco naruszała prawo, bowiem dotknięta była wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchylając, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu pierwszej instancji w całości skupiło się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na braku zgodności uzasadnienia zaskarżonej decyzji z rozstrzygnięciem, gdyż w ocenie Kolegium rozstrzygnięcie powinno być logicznym wnioskiem wyprowadzonym z ustalonych faktów i ich prawnej oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy nie wskazał, jakie jego zdaniem wystąpiły braki w ustaleniach organu pierwszej instancji, których organ odwoławczy nie mógłby uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. W tym zakresie naruszył więc przepis art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy Kolegium nie mogło stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem przepis art. 138 k.p.a. takiej możliwości nie dopuszcza. Nie mogło również orzec na niekorzyść skarżącej, gdyż byłoby to niezgodne z art. 139 k.p.a. pod warunkiem, że zaskarżona decyzja rażąco naruszałaby prawo lub interes społeczny. Tymczasem w odpowiedzi na skargę organ administracji stwierdził, iż decyzja będąca przedmiotem jego rozpatrzenia "w sposób oczywisty rażąco naruszała prawo" z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem przy takiej ocenie decyzji organu pierwszej instancji, jednocześnie nie stwierdzając, by rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy powinien rozważyć potrzebę zastosowania art. 138 § 1 k.p.a., w szczególności punktu 2 tego przepisu. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie wymienionych przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekła jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania oraz o zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2, art. 211 i art. 212 p.p.s.a.