VI SA/Wa 1402/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w "(...)" na uchwałę Rady Gminy w "(...)" z dnia "(...)" lipca 2018 r. nr "(...)" w przedmiocie zasad sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę 1 U Z A S A D N I E N I E . Rada Gminy w L. w dniu [...] lipca 2018 r., na podstawie art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994) w związku z art.12 ust. 1 i ust.3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r. poz.487 ze zm.) Uchwałą [...] ustaliła maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania na terenie Gminy L.miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w następujący sposób: . § 1. . 1) maksymalną liczbę 53 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w tym; . a) maksymalną liczbę 20 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa . b) maksymalną liczbę 17 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu , z wyjątkiem piwa . c) maksymalna liczbę 16 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % alkoholu . 2) maksymalną liczbę 25 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w tym; . a) maksymalną liczbę 9 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % alkoholu oraz piwa . b) maksymalną liczbę 8 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu , z wyjątkiem piwa . c) maksymalną liczbę 8 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % alkoholu . § 2. Ustala się na terenie Gminy L. następujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży. . 1) Punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu . oraz poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż . 50 m od : . a) Szkół i przedszkoli . b) kościołów, kaplic i cmentarzy . 2) Odległość, o której mowa w pkt 1 mierzona jest: . a) najkrótszą drogą dojścia ciągiem dróg publicznych od drzwi wejściowych miejsc określonych w pkt 1 do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych . b) w przypadku, gdy obiekty wymienione w pkt 1 są ogrodzone, pomiaru dokonuje się od bramy wejściowej na teren posesji tych obiektów do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży. . Prokurator Rejonowy w W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 2 pkt 1. . Podniósł zarzut istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów Preambuły oraz art. 1, art. 2 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz. U. Z 2018 r. poz. 2137) polegające na ustaleniu zbyt małej odległości usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych w § 2 pkt 1 uchwały. . W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zakwestionowana regulacja Uchwały jest sprzeczna z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowiącej umocowanie do wydania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego, przede wszystkim z art. 12 ust. 3, który zawiera delegację dla Rady Gminy do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. . Zauważył, iż swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa (wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 czerwca 2012r. sygn. akt III SA/Lu 245/12). W tym samym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w wyroku z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 917/10 wskazał, iż zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia w/w ustawy. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy. . Wskazał, że w dniu 9 marca 2018 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Głównym celem zmian, co wynika z uzasadnienia projektu ustawy, było m.in. zapewnienie gminom lepszych narzędzi umożliwiających ograniczanie dostępności alkoholu. . W ocenie Prokuratora Rada Gminy L. w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wyznaczenie odległości miejsca sprzedaży od obiektów chronionych na nie mniejszą niż 50 metrów, nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. Zatem ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie 50 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy. Prokurator wskazał nadto, że uzasadnienie projektu uchwały nie zawiera żadnego odniesienia do przesłanek, jakimi kierował się organ wyznaczając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy L. Powyższe uchybienia, zdaniem skarżącego, stanowią istotne naruszenia prawa, które, zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., obliguje sąd do stwierdzenia nieważności aktu w zaskarżonej części albo do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl którego gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Akty podjęte na takiej podstawie mają charakter aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Na taki charakter przepisów gminnych wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. w sprawie OPS 8/96, opubl. ONSA 1997/2/50 i Sąd Najwyższy w uchwale z 17 czerwca 1993 r. w sprawie I PZP 2/93, opubl. OSP 1994/9/156. Zwrócono w nich uwagę, że przepis wykonawczy ze swej istoty może jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa. Zatem przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z brzmienia art. 12 w/w ustawy wynika, iż kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2012 r. II GSK 497/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1 - 2 powołanej ustawy (v. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002). Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania niezmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Jednakże w niniejszej sprawie nie można przyjąć, by kwestionowany przepis przedmiotowej uchwały naruszał zarówno cel ustawy, jak i upoważnienie wynikające z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Zgodnie z art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Z kolei w art. 41 tej ustawy prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych zaliczono do zadań własnych gminy. Jest również bezsporne, że określone w art. 12 u.w.t. kompetencje rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych (ust. 1) i zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2) służyć miały realizacji tych zadań w zakresie ograniczania spożycia napojów alkoholowych (art. 12 ust. 4 u.w.t.). Trzeba podkreślić, że ograniczanie spożycia alkoholu to zadanie własne gminy, a więc jego wykonanie nie należy wyłącznie do rady gminy, ale również do organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) i powołanej przez niego w tym celu gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 41 ust. 3 u.w.t.). Prawna reglamentacja sprzedaży napojów alkoholowych w zakresie przypisanym gminie nie ogranicza się zatem do działania rady gminy, w tym do określania w drodze uchwały zaopiniowanej przez jednostkę pomocniczą gminy zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Sprzedaż napojów alkoholowych wymaga bowiem indywidualnego zezwolenia, które wydaje organ wykonawczy gminy (art. 18 ust. 1 u.w.t.). Organ wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 a więc również z uchwałą określającą zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 3a u.w.t.). W zezwoleniu określa się m.in. lokalizację (adres) punktu sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 7 pkt 6 u.w.t.). Procedura prowadząca do określania miejsca sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy obejmuje zatem wydanie przez radę gminy aktu prawa miejscowego, zaopiniowanego przez jednostkę pomocniczą i aktów wykonawczych (opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych i indywidualnej decyzji organu wykonawczego gminy). Uchwała rady gminy określająca zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest aktem generalnym, adresowanym do nieokreślonego z góry kręgu podmiotów zainteresowanych prowadzeniem takiej działalności gospodarczej. W tym sensie jest to akt abstrakcyjny (niekonkretny), odnoszący się do zbioru różnych podmiotów i okoliczności, w tym miejsc, w których napoje alkoholowe będą sprzedawane. Dlatego też w art. 12 jest mowa o określeniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady to z istoty regulacje o dużym stopniu ogólności, tym właśnie różniące się od norm konkretnych, szczegółowych. Same określone przez radę gminy zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych nie są wystarczające dla podjęcia takiej sprzedaży w określonym miejscu. Jak bowiem wcześniej wskazano, wymagają konkretyzacji w indywidualnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych. Kierując pod adresem rady gminy wymaganie precyzyjnego określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w tym odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a obiektami uznanymi przez radę za "chronione" należy mieć również na uwadze, że jednostki samorządowe, stanowiąc prawo miejscowe na podstawie ustawy, są bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze, w szczególności wówczas, gdy wykonują własne zadania samorządowe (art. 94 Konstytucji RP). W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu podstawowe znaczenie ma jednak fakt, że ustawodawca wcale nie wymaga, aby wśród określanych przez radę gminy zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych znalazły się zasady ustalające zarówno odległości jak i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a innymi obiektami. W ustawie poświęconej wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uznano, że z punktu widzenia tych celów i zadań znaczenie ma przede wszystkim wyeliminowanie drogą zakazów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach, miejscach i obszarach oraz ewentualnie w innych obiektach, miejscach i obszarach określonych (fakultatywnie) przez gminę (art. 14 u.w.t.). Kwestię usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi zakazami ustawodawca pozostawił więc w zupełności prawodawcy samorządowemu – radzie gminy. Prowadzi to do wniosku, że w stanie prawnym, w którym ustawa – poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu - nie zawiera wskazówek czy wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12, granice jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, wspomniane konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, w świetle tych zasad i mając na uwadze treść art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, trudno byłoby zakwestionować legalność uchwały rady gminy określającej zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w której posłużono by się innymi sposobami określenia usytuowania punktów sprzedaży niż wyłącznie określoną w jednostkach miary ich odległością od pewnych obiektów i miejsc uznanych przez radę za chronione. Wszak celem regulacji przewidzianej w art. 12 nie jest ochrona określonych obiektów i miejsc przed sąsiedztwem punktów sprzedaży napojów alkoholowych (w rozpatrywanym przypadku: przedszkoli, szkół, kościołów, kaplic, cmentarzy), lecz ograniczenie spożycia alkoholu. Podejmując więc próbę uzasadnienia podniesionego w skardze zarzutu, należałoby przede wszystkim wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od obiektów uznanych przez gminę za chronione, np. od kościoła lub szkoły. W szczególności należałoby wykazać, że ustalenie odległości nie mniejszej niż 50 m, jest czynnikiem istotnie ważącym na realizacji celów ustawy - ograniczenia spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury tego spożycia. Dopiero wówczas uchwała mogłaby być rozważana jako naruszająca art. 12 ust. 3 ustawy. Ponadto, ze względu na treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym to "naruszenie" wymagałoby zakwalifikowania do kategorii istotnego naruszenie prawa. Tymczasem skarga nie zawiera żadnych merytorycznych argumentów. Reasumując w ocenie Sądu zaskarżone zapisy nie naruszają prawa w sposób, który uzasadniałby uwzględnienie skargi, a w szczególności art. 1, 2 i art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.