VI SA/Wa 1405/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz skarżącego J. F. 2 217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej "Prezes UOKiK") po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez przedsiębiorcę J.F. (dalej "Skarżący"), utrzymał mocy decyzji "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej ( dalej "WIIH" ) z "(...)" lutego 2019 r., wymierzającej ww. przedsiębiorcy karę pieniężną w wysokości 10 000 zł z tytułu wprowadzania do obrotu paliw stałych w składzie opału przy ul. "(...)"w "(...)"bez wystawienia świadectwa jakości. Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.- dalej k.p.a.), art. 35 a pkt 9 lit. a, art. 35 c ust. 5 pkt 1, ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 427, z późn. zm.- dalej ustawa o jakości paliw) w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1930, z późn. zm.) W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Prezes UOKiK wyjaśnił, że Inspektorzy reprezentujący WIIH w dniu "(...)"stycznia 2019 r. przeprowadzili kontrolę dotyczącą obowiązku wystawienia dokumentu potwierdzającego spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych, obowiązku przekazywania kopii świadectwa jakości oraz kontrolę dokumentów dotyczących pochodzenia i jakości badanego paliwa - w składzie opału przy ul. "(...)"w "(...)", gdzie Skarżący prowadzi działalność gospodarczą. W toku kontroli stwierdzono, że Skarżący wprowadzał do obrotu następujące rodzaje paliw stałych: - Węgiel kamienny Orzech I - w ilości ok. 301 w cenie 980 zł/t, - Węgiel kamienny Kostka I - w ilości ok. 4 t w cenie 1050 zł/t, - Węgiel kamienny Ekogroszek - w ilości ok. 9 t w cenie 990 zł/t, bez wystawiania świadectwa jakości, co narusza obowiązek wynikający z art. 6c ust. 1 ustawy o jakości paliw. Ustalenia te udokumentowano w protokole kontroli z "(...)" stycznia 2019 r. Pomimo prawidłowego pouczenia Skarżący nie wniósł uwag do treści protokołu. WIIH - pismem z 17 stycznia 2019 r. - zawiadomił Skarżącego, o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 35a pkt 9 lit. a w związku z art. 35c ust. 5 pkt 1 ustawy o jakości paliw. W odpowiedzi Skarżący w piśmie z 18 stycznia 2019 r. przedstawił swoją sytuację ekonomiczną, gdzie opisał najważniejsze wydatki związane z prowadzeniem jej działalności gospodarczej oraz ciężar ich ponoszenia oraz wyjaśnił, że wydawał klientom certyfikat, który otrzymywał od swojego dostawcy i odpowiednio go oznaczał swoją pieczątką, miejscem sprzedaży, podpisem i datą. Decyzją z "(...)" lutego 2019 r., WIIH nałożył Skarżącego administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł z tytułu wprowadzania do obrotu w składzie opału następujących rodzajów paliw stałych: - Węgiel kamienny Orzech I - w ilości ok. 301 w cenie 980 zł/t, - Węgiel kamienny Kostka I - w ilości ok. 41 w cenie 1050 zł/t, - Węgiel kamienny Ekogroszek - w ilości ok. 91 w cenie 990 zł/t, bez wystawiania świadectwa jakości, co narusza obowiązek wynikający z art. 6c ust. 1 ww. ustawy o jakości paliw. W odwołaniu Skarżący wniósł o odstąpienie od wymierzenia kary i podnosił, że postępował zgodnie z obowiązującymi przepisami. Rozpoznając odwołanie, Prezes UOKiK stwierdził, że zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, przedsiębiorca w momencie wprowadzania do obrotu paliwa stałego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4a lit. a i b, wystawia dokument potwierdzający spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2, zwany "świadectwem jakości". Za paliwa stałe w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4a lit. a, b ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, uznaje się m.in.: węgiel kamienny, brykiety lub pelety zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego oraz produkty w postaci stałej otrzymywane w procesie przeróbki termicznej węgla kamiennego lub węgla brunatnego przeznaczone do spalania. W myśl art. 6d ww. ustawy świadectwo jakości zawiera: 1) oznaczenie przedsiębiorcy wystawiającego świadectwo jakości, jego siedziby i adresu; 2) numer identyfikacji podatkowej (NIP) przedsiębiorcy wystawiającego świadectwo jakości oraz numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON), jeżeli został nadany, albo numer identyfikacyjny w odpowiednim rejestrze państwa obcego; 3) indywidualny numer świadectwa jakości; 4) określenie rodzaju paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości; 5) wskazanie systemu certyfikacji lub innego dokumentu stanowiącego podstawę do uznania, że określony rodzaj paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości, spełnia wymagania jakościowe określone przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2; 6) wskazanie wartości parametrów paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2; 7) informację o wymaganiach jakościowych dla paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2; 8) oświadczenie przedsiębiorcy wystawiającego świadectwo jakości, że paliwo stałe, dla którego jest wystawiane to świadectwo, spełnia wymagania jakościowe określone w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2; 9) oznaczenie miejsca i datę wystawienia świadectwa jakości; 10) podpis przedsiębiorcy wystawiającego świadectwo jakości albo osoby uprawnionej do jego reprezentowania. Z powołanych wyżej przepisów, wynika że przedsiębiorcy są obowiązani do wystawiania dokumentu potwierdzającego spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych określonych w przepisach szczególnych, zwanego świadectwem jakości - wprowadzając je do obrotu. Niedopełnienie przedmiotowego obowiązku wynikającego z art. 6c ust. 1 ustawy o jakości paliw, tj. niewystawienie świadectwa jakości wprowadzanych do obrotu paliw stałych, w myśl art. 35a pkt 9 lit. a ww. ustawy podlega karze pieniężnej. Organ zaznaczył, że protokół kontroli został podpisany przez Skarżącego i mimo prawidłowego pouczenia kontrolowany przedsiębiorca nie wniósł żadnych uwag do treści tego protokołu. Zdaniem organu odwoławczego z treści protokołu kontroli jednoznacznie wynika, że Skarżący wydawał klientom certyfikat, który otrzymywał od swojego dostawcy i odpowiednio go oznaczał swoją pieczątką, miejscem sprzedaży, podpisem i datą. Organ podkreślił, że zgodnie ze zmianą obowiązujących przepisów od 5 listopada 2018 r. każdy przedsiębiorca wprowadzający paliwa stałe do obrotu ma obowiązek wystawić świadectwo jakości. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 14a ustawy o jakości paliw wprowadzanie do obrotu paliw stałych oznacza sprzedaż lub inną formę zbycia paliw stałych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ww. ustawy. Prezes UOKiK stwierdził, że zgodnie z art. 35a pkt 9 lit. a ustawy o jakości paliw karze pieniężnej podlega przedsiębiorca wprowadzający do obrotu paliwo stałe, który wbrew obowiązkowi nie wystawia świadectwa jakości. Natomiast certyfikat wydawany przez jakikolwiek podmiot zewnętrzny, typu laboratorium, czy wytwórca paliwa stałego nie jest tożsamy ze swojej istoty z świadectwem jakości paliw stałych, które to świadectwo ma prawnie określoną definicję i formę. Certyfikat jakości węgla "(...)"przedstawiony inspektorom podczas kontroli oraz ten załączony do odwołania jest kartą produktu, wystawioną przez "(...)"S. A. i nie spełnia on wymagań art. 6d ww. ustawy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami świadectwo jakości powinno zawierać między innymi oświadczenie Skarżącego, jako wprowadzającego paliwo stałe do obrotu, że paliwo stałe dla którego wystawiane jest świadectwo, spełnia wymagania jakościowe określone w przepisach. Ponadto winno zawierać indywidualny numer oraz wskazanie systemu certyfikacji lub innego dokumentu stanowiącego podstawę do uznania że paliwo stałe, dla którego wystawione jest świadectwo jakości, spełnia wymagania jakościowe. Nie można uznać, że kopia świadectwa otrzymanego od dostawcy - potwierdzającego jakość nabywanego paliwa stałego, podpisana i opatrzona pieczątką Skarżącego spełnia ustawowe wymagania, w szczególności w zakresie oświadczenia wprowadzającego paliwo stałe do obrotu. Jednocześnie, w ocenie Prezesa UOKiK nałożona zgodnie z art. 35c ust. 5 ww. ustawy kara pieniężna jest karą minimalną określoną przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, zarzucił : "- naruszenie art. 39 a pkt. 9 a ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ( Dz. U. z 2018 r. poz. 427 ze zm. ) - zwana dalej ustawą - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystawienie i przekazanie kupującemu kopii dokumentu niespełniającego, w ocenie organu, formalnych wymagań wzoru świadectwa jakości ustalonego rozporządzeniem, a także niezawierającego literalnego oświadczenia, że sprzedawane paliwo stałe spełnia wymagania jakościowe, pomimo tego, że sam dokument zawiera informacje o spełnianiu przez paliwo wymaganych parametrów, a sam podpis potwierdza, że parametry te są zgodne z prawdą, jest równoznaczne z niewystawieniem świadectwa jakości w ogóle, w sytuacji gdy przepis ten penalizuje całkowity brak wystawienia dokumentu świadczącego o jakości paliwa stałego, a nie ewentualne braki, bądź błędy w dokumencie poświadczającym parametry oraz jakość sprzedawanego paliwa stałego; - naruszenie art. 6 c ust. 1 i art. 6 d ustawy poprzez błędne uznanie, że załączany i przekazywany nabywcy paliwa stałego, przez skarżącego, dokument nie spełnia wymagań dokumentu świadectwa jakości, o którym mowa w art. 6 d ustawy, w sytuacji, gdy załączany do sprzedawanego towaru dokument o nazwie "karta produktu" podpisany przez sprzedawcę, opatrzony firmową pieczęcią zawierającą m.in. REGON i NIP sprzedawcy, z dopiskiem w przedmiocie miejsca i daty wydania węgla, spełnia w istocie wymogi opisane w przywołanym przepisie, a więc de facto treścią odpowiada świadectwu jakości, a więc jest dokumentem potwierdzającym spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych o którym mowa w art.6 c ust. 1 w/w ustawy; - naruszenie art. 6d oraz 6e ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ( Dz. U. z 2018 r. poz. 427 ze zm. ), w zw. § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. w sprawie wzoru świadectwa jakości paliw stałych, poprzez przyjęcie, że jedynie dokument wydany wedle ściśle określonego w rozporządzeniu wzoru może mieć formalny charakter dokumentu jakim jest świadectwo jakości, w sytuacji, gdy żaden przepis nie nakazuje wprost wystawiania dokumentu jedynie wedle ściśle określonego w rozporządzeniu wzoru, a tym bardziej nie wprowadza sankcji za przedstawienie dokumentu, nie odpowiadającego wzorowi, zaś sama nazwa "świadectwo jakości" jest sformułowaniem stworzonym na potrzeby przedmiotowej ustawy, w istocie zaś istotna jest jego treść i znaczenie określone w art. 6 c ust. 1 ustawy, a więc, że jest to dokument potwierdzający spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych, a więc istotna jest jego treść, które to wymagania spełnia dokument wystawiany przez skarżącego; - naruszenie art. 189 f § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozważenie oraz niezastosowanie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji, gdy nawet przyjęta przez organy administracji waga naruszenia prawa jest w sposób oczywisty znikoma i nie uzasadnia tak dotkliwej kary dla skarżącego." Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Sąd uznał, że skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty tej skargi zostały uwzględnione prze Sąd. Materialnoprawną podstawę kary pieniężnej wymierzonej Skarżącemu stanowiły art. 35a pkt 9 lit. a w związku z art. 35c ust. 5 pkt 1, art. 35d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz.U. z 2018 r. poz. 427 ze zm.) - dalej ustawa o jakości paliw. Natomiast zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy o jakości paliw, przedsiębiorca w momencie wprowadzania do obrotu paliwa stałego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4a lit. a i b, wystawia dokument potwierdzający spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2, zwany dalej "świadectwem jakości". Kopia świadectwa jakości poświadczona za zgodność z oryginałem przez przedsiębiorcę wprowadzającego do obrotu paliwo stałe jest przekazywana każdemu podmiotowi, który nabywa paliwo stałe.(2) Świadectwo jakości jest przechowywane przez przedsiębiorcę, o którym mowa w ust. 1, przez okres 2 lat, licząc od dnia jego wystawienia.(3). W art. 6 d ustawy o jakości paliw ustawodawca wymienił 10 elementów, jakie powinno zawierać wystawiane świadectwo jakości. Mianowicie są to: 1) oznaczenie przedsiębiorcy wystawiającego świadectwo jakości, jego siedziby i adresu; 2) numer identyfikacji podatkowej (NIP) przedsiębiorcy wystawiającego świadectwo jakości oraz numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON), jeżeli został nadany, albo numer identyfikacyjny w odpowiednim rejestrze państwa obcego; 3) indywidualny numer świadectwa jakości; 4) określenie rodzaju paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości; 5) wskazanie systemu certyfikacji lub innego dokumentu stanowiącego podstawę do uznania, że określony rodzaj paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości, spełnia wymagania jakościowe określone w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2; 6) wskazanie wartości parametrów paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2; 7) informację o wymaganiach jakościowych dla paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2; 8) oświadczenie przedsiębiorcy wystawiającego świadectwo jakości, że paliwo stałe, dla którego jest wystawiane to świadectwo, spełnia wymagania jakościowe określone w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2; 9) oznaczenie miejsca i datę wystawienia świadectwa jakości; 10) podpis przedsiębiorcy wystawiającego świadectwo jakości albo osoby uprawnionej do jego reprezentowania. Z akt sprawy wynika, że Skarżący otrzymywaną od kopalni Kartę Produktu oznaczał jedynie swoją pieczątką, miejscem sprzedaży, podpisem i datą (vide; akta administracyjne). Zdaniem Sądu czynione przez Skarżącego adnotacje nie mogą być uznane za wystawienie świadectwa jakości w rozumieniu ww. przepisów ustawy bowiem nie zawierały one wszystkich elementów, wymienionych w art. 6d pkt 1 do pkt 10 ustawy o jakości paliw. Należy zaznaczyć, że ustawodawca posłużył się w tym zakresie sformułowaniem: "świadectwo jakości zawiera", a zatem są to elementy obligatoryjne, jakie musi posiadać każde wystawiane świadectwo jakości. Po drugie, wbrew stanowisku Skarżącego, z treść art. 6c ust. 1 ustawy o jakości paliw wynika, że wystawienie świadectwa jakości paliw, (składającego się z elementów wyszczególnionych w art. 6d tej ustawy) jest obowiązkiem przedsiębiorcy. Przepis ustawy posługuje się tu sformułowaniem " przedsiębiorca (....) wystawia", zatem jest to kategoryczny i bezwzględny nakaz każdorazowego wystawienia świadectwa jakości zawierającego 10 obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 6d ustawy o jakości paliw. Sąd podzielił zatem stanowisko Prezesa UOKiK, że Karta produktu otrzymywana od "(...)"S.A, którą następnie Skarżący oznaczał swoją pieczątką, miejscem sprzedaży, podpisem oraz opatrywał datą, nie spełnia wymagań formalnych co do zakwalifikowania tego dokumentu jako świadectwa jakości wymaganego przepisami prawa. Zgodnie z art. 35a pkt 9 ustawy o jakości paliw karze pieniężnej podlega przedsiębiorca wprowadzający do obrotu paliwo stałe, który wbrew obowiązkowi nie wystawia świadectwa jakości. Stosownie do art. 35c ust. 5 pkt 1 ustawy wysokość kary pieniężnej wymierzanej w przypadkach, o których mowa w art. 35a pkt 9 i 10, wynosi od 10 000 zł do 25 000 zł - w przypadku gdy wartość wprowadzanego do obrotu paliwa stałego nie przekracza kwoty 200 000 zł. W konsekwencji zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego - ustawy o jakości paliw - Sąd uznał za nieusprawiedliwione. Należy jednak zaznaczyć, że w niniejszej sprawie organ nie poddał z urzędu wymaganej analizie przesłanki z art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. Ani decyzja organu I instancji , ani decyzja organu odwoławczego nie zawierają takiej oceny. Stosownie do art. 189f § 1 pkt 1 organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Sąd uznał zatem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przez organy art. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nierozważenie oraz niezastosowanie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej Jak wskazuje sie w literaturze instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). (vide: J. M., W.M., W. A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2019 - komentarz , stan prawny : 5 czerwca 2019 r.). Niewątpliwie rację ma Skarżący, że organy na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie rozważały kwestii odstąpienia od wymierzenia kary. Z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie wynika aby organy tę kwestie brały pod uwagę, pomimo że Skarżący w toku postępowania wnosił o odstąpienie od wymierzenia kary. Ponownie rozpoznając sprawę należy zatem poddać wnikliwej ocenie czy w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej można było w stosunku do Skarżącego zastosować dobrodziejstwo odstąpienia od wymierzenia kary. Wysokość tej kary wynosi bowiem 10 000 złotych i, - jest to kara najmniejsza jaką organ obowiązany jest nałożyć - bez możliwości jej miarkowania. Mając te wszystkie okoliczności na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 22017 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 400 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, i kwotę 1800 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 2 pkt 4 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j. z dnia 2018.01.30) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.