VI SA/Wa 1406/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 40 ust. 12 i ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), a także uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył R. K. (dalej: "skarżący") karę pieniężną w wysokości 9.360 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w [...] w rej. [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi oraz z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Prezydent [...] wskazał w ww. decyzji, że zajęcie opisanego wyżej odcinka pasa drogowego nastąpiło poprzez umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnego szyldu reklamowego o powierzchni ekspozycyjnej 0,70 m² w okresie od dnia 13 grudnia 2013 r. do dnia 29 stycznia 2014 r. (tj. 48 dni) oraz od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 24 lutego 2016 r. (tj. 420 dni). Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych (na karcie nr 27) zwrotnego potwierdzenia odbioru, powyższa decyzja została doręczona osobiście skarżącemu 27 listopada 2016 r. W dniu 15 grudnia 2016 r. skarżący nadał w Urzędzie Pocztowym [...] (skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]) pismo zatytułowane "Zażalenie", w którym wniósł o uchylenie w całości decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wskazał, że w związku z jego stałym pobytem w Niemczech i niemożnością zapoznania się z aktami sprawy, w najbliższym czasie złoży pismo rozszerzające argumentację niniejszego zażalenia. Jednocześnie wniósł o "ew. przywrócenie terminu do złożenia zażalenia (o ile został przekroczony)". Organ pierwszej instancji potraktował ww. pismo skarżącego z 15 grudnia 2016 r. jako odwołanie od decyzji z [...] listopada 2016 r. i przy piśmie z 22 grudnia 2016 r. przekazał je Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] (dalej: "SKO w [...]", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"). W dniu 13 stycznia 2017 r. do organu drugiej instancji wpłynęło pismo skarżącego z 9 stycznia 2017 r. stanowiące uzupełnienie odwołania. W piśmie tym skarżący przedstawił okoliczności zajęcia przedmiotowego odcinka pasa drogowego, akcentując, iż organ pierwszej instancji od trzech lat wiedział o funkcjonowaniu szyldu. Reasumując, skarżący wniósł o umorzenie kary wnikającej z decyzji jako niewspółmiernej do popełnionego czynu, ewentualnie przywrócenie terminu do złożenia wniosku kontynuowania zajęcia pasa ruchu w dacie 1 stycznia 2015 r. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w [...] na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej doręczono skarżącemu 27 listopada 2016 r. (niedziela). Data odbioru przesyłki została naniesiona przez odbiorcę przesyłki, doręczyciela, jak również wynika z datownika urzędu pocztowego oddawczego - nanoszonego każdorazowo po doręczeniu przesyłki adresatowi. Zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, wynikający z art. 129 § 2 k.p.a., upływał 12 grudnia 2016 r. (poniedziałek po dniu ustawowo wolnym od pracy). Skarżący nadał odwołanie listem poleconym 15 grudnia 2016 r. (także opatrzył je tą datą), co oznacza, iż złożył je z uchybieniem terminu. Jednocześnie organ zaznaczył, że rozpoznanie odwołania z uchybieniem terminu (nawet trzydniowym) stanowiłoby rażące naruszenie prawa, albowiem oznaczałoby rozpoznanie odwołania od decyzji, która stała się ostateczna. Powyższe postanowienie organu skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 [pic] 3 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania od decyzji, b) art. 134 k.p.a. przez stwierdzenie przez organ niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji gdy w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie takiego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący przyznał, że decyzja organu pierwszej instancji została odebrana w dniu 27 listopada 2016 r. w placówce pocztowej, jednakże nie przez niego, lecz przez osobę uprawnioną do odbioru korespondencji, która wydała skarżącemu przesyłkę listową po jego powrocie z Niemiec. W tym kontekście skarżący zarzucił organowi pominięcie bardzo istotnego faktu, iż stale przebywa w Niemczech, gdzie jest zameldowany. Niezwłocznie po otrzymaniu decyzji skarżący (w tym samym dniu, tj. 15 grudnia 2016 r.) nadał odwołanie, które uzupełnił pismem nadanym 11 stycznia 2017 r. Zdaniem skarżącego, za uwzględnieniem odwołania powinny przemawiać przyczyny, dla których złożył je w tym dniu, a nie daty; kluczowa jest bowiem w niniejszej sprawie kwestia powodów, dla których termin do wniesienia odwołania nie został zachowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako złożonej w trzydziestym pierwszym dniu po doręczeniu postanowienia (organ omyłkowo napisał "decyzji"), ewentualnie o jej oddalenie. Zaskarżony akt (organ ponownie omyłkowo przywołał "decyzję") doręczono osobie upoważnionej do odbioru korespondencji 11 maja 2017 r., a więc trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał 10 czerwca 2017 r. (sobota). Ponadto SKO w [...] nie uwzględniło stanowiska skarżącego, iż z uwagi na posiadany w Niemczech domicyl, nie powinny go obowiązywać terminy procesowe. Według organu, skarżący domaga się w skardze uprawnienia do przedłużenia terminu do złożenia odwołania, co nie znajduje uzasadnienia ani w normie art. 40 § 4 k.p.a. ani w normie art. 57 § 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a"). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Na wstępie należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi z powodu jej wniesienia po upływie trzydziestodniowego terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. Wniosek ten nie jest zasadny. Z akt administracyjnych wynika, iż zaskarżone postanowienie doręczono skarżącemu 11 maja 2017 r. (odbiór korespondencji pokwitował pełnoletni domownik – I. K.). Zgodnie z treścią przepisu art. 53 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie doręczenia postanowienia), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast w myśl art. 83 § 2 p.p.s.a. jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Skoro w niniejszej sprawie trzydziesty dzień terminu do wniesienia skargi przypadał na sobotę - 10 czerwca 2017 r., to w świetle ww. przepisu termin ten upływał w poniedziałek - 12 czerwca 2017 r., a zatem nadanie przez skarżącego skargi w Urzędzie Pocztowym [...] w dniu 11 czerwca 2017 r. (niedziela) oznacza, iż termin do wniesienia skargi został zachowany (vide koperta, w której nadano skargę - karta nr 6 akt sądowych). Zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Natomiast przepis art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, iż odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z kolei stosownie do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podkreślić należy, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy w zakresie przekroczenia czternastodniowego terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a., jak również wyjaśnieniem czy strona wnosiła o przywrócenie terminu do dokonania czynności, o którym mowa w art. 58 k.p.a. W myśl art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z kolei według art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przedstawił dokładne ustalenia odnośnie uchybienia przez skarżącego terminu do złożenia odwołania, jednak całkowicie pominął okoliczność, że w odwołaniu (pismo z 15 grudnia 2016 r. zatytułowane "Zażalenie", uzupełnione pismem z 9 stycznia 2017 r.) skarżący wniósł o "ew. przywrócenie terminu do złożenia zażalenia (o ile został przekroczony)", czyli zgłaszał alternatywne żądanie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organy obu instancji prawidłowo potraktowały pismo skarżącego z 15 grudnia 2016 r. – zgodnie z jego treścią - jako odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r. wymierzającej skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Jednakże ponadto, mając na względzie treść alternatywnego żądania skarżącego, organ drugiej instancji winien ustalić, czy skarżący jednocześnie nie wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W szczególności w razie wątpliwości powinien zwrócić się do skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wskazanie w terminie siedmiu dni, czy w piśmie nadanym w Urzędzie Pocztowym [...] w dniu 15 grudnia 2016 r. – obok odwołania – zawarł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia ww. środka zaskarżenia pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania pisma w tym zakresie. Wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu bez przeprowadzenia tych czynności narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 8 oraz art. 134 k.p.a. Wprowadzający zasadę prawdy obiektywnej przepis art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jego rozwinięcie stanowi art. 77 § 1 k.p.a. formułujący obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z kolei według art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zatem organ administracji publicznej obowiązany jest do przeprowadzenia wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu powinien uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. W niniejszej sprawie przedwczesne było wydanie przez organ postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie przez organ uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie tego terminu. Przywrócenie go wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia uchybienia terminu. Ponownie rozpoznając sprawę SKO w [...] uwzględni powyższe wywody Sądu i wyeliminuje dotychczasowe uchybienia. W szczególności wyjaśni, czy skarżący w piśmie z 15 grudnia 2016 r. wnosił również o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dopiero jednoznaczne ustalenia w tym zakresie pozwolą organowi na dokonanie oceny kwestii zachowania terminu do złożenia przez skarżącego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, Sąd w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie SKO w [...] z [...] kwietnia 2017 r. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Wprawdzie w skardze skarżący wnosił również o zwrot kosztów zastępstwa procesowego, jednakże wniosek ten należy uznać za bezprzedmiotowy, ponieważ w niniejszej sprawie skarżący działał samodzielnie, a zatem nie reprezentował go pełnomocnik.