VI SA/Wa 1410/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2014 r. sprawy ze skargi K. w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej K. w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. po rozpatrzeniu wniosku K. z siedzibą w W. (zwanej dalej "[...]") z dnia [...] września 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. sygn. [...] o odmowie dopuszczenia [...], na jej wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r., do udziału na prawach strony w postępowaniu, o którym mowa w opublikowanym przez Prezesa UKE, w dniu 22 marca 2013 r. Stanowisku Prezesa UKE w sprawie uszczegółowienia procedury przeprowadzania Procesu Time-to-Market (zwanego dalej "Procesem TTM") (zwanego dalej "Stanowiskiem TTM") oraz Stanowisku Prezesa UKE w sprawie szczegółowych metod przeprowadzania testu zawężania marży (zwanego dalej "Testem MS") i zawężania ceny (zwanego dalej "Testem PS") (zwanego dalej "Stanowiskiem Testy MS/PS"), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 w związku z art. 141 oraz art. 144 i art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm., zwanej dalej "P.t."). Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 22 marca 2013 r. Prezes UKE opublikował na stronie internetowej UKE komunikat w sprawie Stanowiska TTM oraz Stanowiska Testy MS/PS. Zasady ogólne przeprowadzania Procesu TTM zostały opisane w treści Części I Ogólnej, Rozdziale 7 Oferty ramowe określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci [...] S.A. (obecnie: [...] S.A. zwana dalej "[...]"), dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych (zwanej dalej "Ofertą SOR"), zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., następnie zmienionej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r. Natomiast zasady ogólne przeprowadzania Testów MS/PS zostały opisane w Części I Ogólnej, Rozdziale 8 Oferty SOR. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] wniosła "o dopuszczenie [...] na prawach strony do postępowania administracyjnego, o którym mowa w komunikacie Prezesa UKE z dnia 22 marca 2013 r. "Stanowisko Prezesa UKE w sprawie Procesu Time-to-Market oraz metod przeprowadzania testów MS/PS". Zdaniem [...], Prezes UKE nie poinformował [...]: "o toczącym się postępowaniu administracyjnym w zakresie zmiany Oferty SOR w zakresie zmiany procedury przeprowadzania Testów MS/PS oraz Procesu TTM, przez co Prezes UKE ograniczył udział strony społecznej w postępowaniu administracyjnym". W dniu [...] sierpnia 2013 r. Prezes UKE wydał Postanowienie, w którym odmówił [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu, o którym mowa w opublikowanym przez Prezesa UKE, w dniu 22 marca 2013 r. Stanowisku TTM oraz Stanowisku Testy MS/PS. W ocenie Prezesa UKE, w przypadku zmiany treści Stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS nie można mówić o postępowaniu administracyjnym, gdyż zmiana treści Stanowiska TTM oraz Stanowiska Testy MS/PS nie jest objęta procedurą administracyjną opisaną w k.p.a. Tym samym należy podkreślić, że organizacja społeczna, jaką jest [...], nie posiada uprawnienia o którym mowa w art. 31 k.p.a., do dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany Stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS nie toczyło się, nie toczy się, i co więcej, nie może się toczyć, ponieważ procedury zmiany treści Stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS nie posiadają cech postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] września 2013 r. [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Opisanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2014 r. Prezes UKE utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po ponownej analizie sprawy Prezes UKE wskazał, iż jego działanie mające na celu zmianę Stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 k.p.a. W ramach przedmiotowego działania nie była bowiem załatwiana, w drodze decyzji administracyjnej, konkretna sprawa dotycząca indywidualnie oznaczonego podmiotu. Celem działania prowadzonego przez Prezesa UKE w zakresie zmiany Stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS było uszczegółowienie zasad procedury przeprowadzania Procesu TTM i Testów MS/PS. Zatem, działania podjęte przez Prezesa UKE w celu zmiany treści Stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS nie są objęte procedurą opisaną w k.p.a. Prezes UKE podkreślał również, że zmienione Stanowisko TTM i Stanowisko Testy MS/PS (wyrażone w formie komunikatu Prezesa UKE) nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Zgodnie z poglądami orzecznictwa, decyzjami administracyjnymi są tylko te akty, które wydawane są w trybie przepisów k.p.a. i odpowiadają wymogom, co do ich formy określonym w art. 107 k.p.a. Organ wywodził, że stanowisko TTM i Stanowisko Testy MS/PS są dokumentami zawierającymi informację o szczegółowych procedurach związanych z przeprowadzaniem Procesu TTM i Testów MS/PS, które nie posiadają w odróżnieniu od decyzji administracyjnych, cech jednostronnych, władczych rozstrzygnięć organu administracji. Prezes UKE wyjaśniał, że procedury związane z przeprowadzaniem Procesu TTM i Testów MS/PS zostały uregulowane w Części I Ogólnej, Rozdział 7 i Rozdział 8 Oferty SOR. Wobec powyższego, postępowanie administracyjne, którego przedmiotem byłaby zmiana postanowień Oferty SOR regulujących Proces TTM oraz zasady przeprowadzania Testu MS i Testu PS, mogłyby mieć miejsce w przypadku złożenia przez [...] wniosku o zmianę Oferty SOR w powyższym zakresie. Postępowanie takie bezsprzecznie miałoby charakter postępowania administracyjnego i prowadzone było by na podstawie art. 43 P.t. Jednakże działania podjęte przez Prezesa UKE w celu zmiany treści Stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS miały na celu nie zmianę a jedynie uszczegółowienie zasad procedury Procesu TTM i Testów MS/PS. A zatem, wbrew twierdzeniom [...], takie uszczegółowienie nie następuje w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego. Organ stwierdził, że nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, do którego mógłby odnosić się wniosek. Brak było i jest nadal ściśle oznaczonego podmiotu oraz konkretnej określonej sprawy indywidualnej zgodnej z zakresem wniosku [...], do której mogłaby zostać dopuszczana organizacja społeczna. Wskazał, że działania Prezesa UKE odnośnie zmian Stanowiska TTM oraz Stanowiska Testy MS/PS, o którym mowa w Części I Ogólnej, Rozdziale 7 i Rozdziale 8 Oferty SOR nie mają charakteru czynności w toku postępowania administracyjnego w myśl przepisów k.p.a. Tym samym Prezes UKE doszedł do wniosku, iż w związku z ustaleniem, że postępowanie w celu zmiany stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a., brak było możliwości dopuszczenia [...] do udziału w tym postępowaniu w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Reasumując, po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes UKE uznał za niespełnioną przesłankę zawisłości postępowania administracyjnego. W ocenie Prezesa UKE, w niniejszej sprawie nie można było mówić o postępowaniu administracyjnym, gdyż, jak stwierdzono zmiana Stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS nie była i nie jest objęta procedurą opisaną w przepisach k.p.a. Tym samym organ ponownie podkreślił, że w niniejszej sprawie organizacji społecznej, jaką jest [...], nie przysługuje uprawnienie, o którym mowa w art. 31 k.p.a., do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony, gdyż postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany Stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS nie toczyło się, nie toczy się, co więcej nie może się toczyć, ponieważ działania Prezesa UKF odnośnie zmiany Stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS nie posiadają cech sprawy administracyjnej. Tym samym brak było podstaw do dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu. Skargę na opisane postanowienie Prezesa UKE wniosła K. żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuty skargi obejmowały: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia; 2) naruszenie art. 31 § 2 pkt 2 k.p.a. przez niedopuszczenie KIGEiT do udziału w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w komunikacie Prezesa UKE z dnia 22 marca 2013 r. "Stanowiska Prezesa UKE w sprawie Procesu Time-to- Market oraz metod przeprowadzania testów MS/PS", podczas gdy istniały przesłanki uzasadniające dopuszczenie [...] do postępowania; 3) naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne [Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.], przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne, podczas gdy przepisy prawa zobowiązują Prezesa UKE do modyfikacji postanowień oferty ramowej w postępowaniu administracyjnym dążącym do rozstrzygnięcia na podstawie art. 43 ust. 1 P.t., a nie w innej formie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwych postanowień. Ponadto zarzucono naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z dnia 30 sierpnia 2013 r., przez zastępcę Prezesa UKE [działającego z upoważnienia Prezesa UKE], mimo że zgodnie z przepisami prawa pracownik organu, w tym zastępca Prezesa UKE, biorący udział w rozstrzyganiu sprawy w pierwszej instancji, rozstrzygając sprawę w drugiej instancji podlega wyłączeniu. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozbudowała przytoczone wyżej zarzuty. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powyższego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wskazaną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Badając sprawę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga [...] zasługuje na uwzględnienie. [...] wniosła do prezesa UKE o dopuszczenie na prawach strony do udziału w procedurze, o której mowa w opublikowanym przez Prezesa UKE Stanowisku z dnia 22 marca 2013r. w sprawie uszczegółowienia procedury przeprowadzania Procesu TTM oraz Stanowisku Prezesa UKE w sprawie szczegółowych metod przeprowadzania Testu MS i Testu PS. Jako podstawę żądania wskazała art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. Taką formę rozstrzygnięcia przewiduje art. 31 § 2 k.p.a., który w zdaniu drugim dodatkowo stanowi, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Z mocy art. 190 ust. 3 p.t. Prezes UKE jest centralnym organem administracji rządowej, wobec czego na mocy art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest traktowany jak minister, zatem z uwagi na treść art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., od postanowienia z dnia 14 grudnia 2012 r. przysługiwał skarżącej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa UKE, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Jednocześnie z mocy art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 tej ustawy, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Z kolei z mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie oba postanowienia Prezesa UKE: z [...] sierpnia 2013 r. oraz z [...] lutego 2014 r. z jego upoważnienia podpisał Zastępca Prezesa UKE – L. K.. Tym samym postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. zostało wydane przez tę samą osobę Zastępcę Prezesa UKE – L. K., mimo że brała udział w wydaniu wcześniejszego - zaskarżonego postanowienia (które osobiście podpisała). Podnieść należy, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do sytuacji, gdy decyzje czy postanowienia, takie jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, podpisuje minister - piastun urzędu (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el.2013, A Plucińska - Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej przez Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18, LEX/el. 2011). Ponadto, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11, Lex nr 1085775 stwierdził, że zakaz o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy tylko piastuna funkcji monokratycznego organu centralnej administracji rządowej. W niniejszej sprawie wyjątek objęty dyspozycją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie miał zastosowania wobec Zastępcy Prezesa UKE – L. K., którego w analizowanym przypadku należy traktować na równi z pracownikiem organu. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 stwierdził, iż jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy - na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. - wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyroku z 16 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 196/10 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Pogląd, prezentowany w cytowanym wyżej wyroku, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Mając zatem na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., zgodnie, z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie ma obowiązek uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, należało orzec jak w sentencji wyroku. Jednocześnie z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania, Sąd nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi. Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.