VI SA/Wa 1411/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2006r. [...] wydaną na podstawie m. in. art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej również jako: uodp) po rozpatrzeniu wniosku z firmy A. S.A. z siedzibą w P. (powoływanej dalej jako "skarżąca" lub A. ) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. W. w rej Al. L. lok. Nr [...] wydano zezwolenie na zajęcie wnioskowanego pasa o pow. 1,0 m. kw. wg lokalizacji szczegółowej określonej w planie sytuacyjnym na okres od 1 lutego 2006r. do 12 kwietnia 2007r. oraz umieszczenie w nim reklamy jednostronnej o łącznej powierzchni 1,0 m. kw. Pismem z dnia 24 kwietnia 2006r., A. wniosła o zmianę w/w decyzji z nośnika o wymiarach 1m x 1m (1 m. kw.) na nośnik jednostronny o wymiarach 2,52 m x 3,56 m. o łącznej powierzchni 8,97 m. kw. poczynając od 1 lipca 2006r. do 12 kwietnia 2007r. Decyzją z dnia [...] września 2006r. Nr [...] Prezydent W. odmówił zmiany istniejącego nośnika jednostronnego o powierzchni 1,00 m. kw. na nośnik jednostronny o pow. 8,97 m. kw. oraz przedłużenia zezwolenia na nośnik o powierzchni 8,97 w pasie drogowym Al. W. w rej Al. L. lok. Nr [..]. Decyzja z dnia [...] września 2006r., na skutek odwołania złożonego przez spółkę A. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2006r. Nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji naruszył art. 77 § i art. 107 § 1 k.p.a. gdyż nie uzasadnił m. in. dlaczego akurat nośnik wskazany we wniosku będzie odwracał uwagę kierowców, podczas gdy inne tego rodzaju obiekty umieszczone za zgodą organu takiego "odwrócenia uwagi" nie powodują. Powołując się na treść ww. decyzji, organ pierwszej instancji wystosował do skarżącej pismo w którym poinformował, że zostanie wydana decyzja odmowna oraz pouczył stronę, o możliwościach wynikających z art. 10 k.p.a zakreślając jednocześnie 7-dniowy termin do zapoznania się z aktami (pismo z 4 stycznia 2007r.). Prezydent W. decyzją z dnia [..] marca 2007r. Nr [...] wydaną na podstawie m. in. art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 uodp oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. złożonego w dniu 26 maja 2006r. postanowił odmówić zmiany istniejącego nośnika jednostronnego o powierzchni 1,00 m. kw. na nośnik jednostronny o pow. 8,97 m. kw. oraz przedłużenia zezwolenia na nośnik o powierzchni 8,97 w pasie drogowym Al. W. w rej Al. L. lok. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w nawiązaniu do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] listopada 2006r. Nr [...], ZDM ponownie rozpatrzył możliwość usytuowania w pasie drogowym Al. W. w rej Al. L. lok. Nr [...] reklamy o powierzchni 8,97 m. kw. Ponadto ZDM rozpatrzył również wniosek A. z dnia 28 września 2006r. dotyczący wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. W. w rej Al. L. lok. Nr [..] pod jednostronny nośnik reklamowy o powierzchni ekspozycji 1,00 m. kw. Organ stwierdził, że rozpatrując sprawę w oparciu o przepis art. 39 ust.3 uodp stan faktyczny niniejszej sprawy uległ istotnej zmianie i wymaga ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu lokalizacja przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ zaakcentował, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust.1 uodp Ponadto reklama jest umieszczona w odległości 20 m ofd przystanku komunikacji miejskiej przy wymaganych minimum 30 m. Organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony sięgając w tym zakresie do: opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; ـ szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony; ـ charakterystyki reklamy oraz jej wymiarów zawartych w złożonym wniosku strony; ـ dopuszczalnego limitu prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. Po zbadaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia z którego wynikało, iż statystyki wypadków drogowych na ulicach W. wskazują, iż pomiędzy rokiem 2004 o rokiem 2005 nastąpił wzrost liczby wypadków o 8,8 %. Dla porównania w roku 2005 na terenie kraju odnotowano poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego - liczba wypadków zmniejszyła się o 5,8 %. W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasie drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002r. ( sygn. akt OSK 1026/04 ), w którym podkreślono, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. W uzasadnieniu wyroku sąd zaznaczył również, iż Zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie. Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy Al. W. w rej Al. L., którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu, kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ stwierdził ponadto, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm. dalej powoływana również jako: uodp.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła zainteresowana spółka wskazując w jego uzasadnieniu, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów zarówno materialnego, jak i procedury administracyjnej. Skarżąca zarzuciła, naruszenie art. 38 ust. 1 uodp poprzez niezastosowanie w sprawie, art. 39 ust. 3 uodp poprzez niewłaściwą interpretacje i zastosowanie, art. 45 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 uodp, art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajęcia stanowiska , co do dowodów i materiałów zebranych przez organ pierwszej instancji, art. 7, 77, 81 k.p.a poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych, art. 79 k.p.a poprzez niezastosowanie, 84 k.p.a poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii , która nie została sporządzona przez biegłego, art. 107 § 3 k.p.a poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu drobiazgowo umotywowała powyższe zarzuty. Opisując stan faktyczny sprawy podniosła m. in. że posiadała zezwolenie z dnia 11 lutego 2006r. na zajęcie pasa drogowego Al. W. w rej. Al. L. pod nośnik reklamowy o pow. 1,00 m. kw. Ponadto, że w dniu 26 maja 2006r. A. zwróciła się z wnioskiem o zmianę decyzji dot. ww. nośnika na nośnik o pow. 8,97. Natomiast w dniu 28 września 2006r. spółka złożyła również wniosek o przedłużenie na następne 18 miesięcy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik o pow. 1 m. kw. Strona wniosła o dołączenie całych akt sprawy, przede wszystkim decyzji wydanych skarżącej przez ZDM oraz wszystkie opinie komunikacyjne począwszy od roku 2005. Ponadto zarzucono, iż decyzję wydała osoba nieuprawniona. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2007r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie m. in. art. 39 ust. 3 uodp, 138 §1 pkt 1 k.p.a postanowiło utrzymać w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007r. Odwołując się do "obszernego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w którym opisano stan faktyczny sprawy" organ stwierdził, iż zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Organ podkreślił, że odmowa wydania zezwolenia oparta jest o art. 39 ust. 3 uodp natomiast skarżąca nie wykazała, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na umieszczenie we wnioskowanym miejscu utrudzenia reklamowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję spółka ponowiła zarzuty podnoszone w toku postępowania odwoławczego. Zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1, 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, art. 7, 10, 77, 79 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano m. in., iż opinia wydana przez L. K. a firmowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów była sporządzona łącznie przez L. K. oraz pracowników organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Pismem z dnia 24 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał SKO w W. do nadesłania całości akt administracyjnych obejmujących postępowanie przed organem I instancji. Sąd poinformował, że w nadesłanych aktach brak jest między innymi wniosku skarżącej z dnia 26 maja 2006r. a pierwszym dokumentem w aktach jest decyzja Prezydenta W. dnia [...] września 2006r. (k. 27 akt sądowych, odpowiedź organu - k. 35 akt sądowych). Na rozprawie wyznaczonej na dzień 13 listopada 2007r. nikt się nie stawił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Z powyższych uregulowań wynika, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie czyniąc w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych. Na tle rozpoznawanej sprawy konieczne jest uwypuklenie, iż kluczowe znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, albowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe określenie zakresu praw i obowiązków strony tego postępowania. Ustalenie zaś stanu faktycznego sprawy winno nastąpić przy zachowaniu pełnej i poprawnej procedury. Merytoryczna kontrola dokonywana przez sąd administracyjny może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego tj zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia decyzji. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nie uczynił zadość wskazanym wyżej obowiązkom. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy a zatem nie można uznać, iż dokonał prawidłowej subsumcji tego stanu pod określoną normę prawną. Z przedłożonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. akt administracyjnych wynika, że Kolegium utrzymując mocy zaskarżone rozstrzygnięcie nie dostrzegło bądź pominęło braki postępowania oraz istotne wady decyzji organu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że w uzasadnieniu decyzji SKO, organ odwoławczy niezwykle lapidarnie przedstawił stan faktyczny sprawy odwołując się w tym zakresie jedynie do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji w "obszernym uzasadnieniu decyzji opisał stan faktyczny sprawy". Tymczasem, choć nie wynika to wprost z decyzji z dnia [...] marca 2007r. organ pierwszej instancji rozpoznał w postępowaniu zakończonym tą decyzją dwie sprawy a mianowicie: 1) wniosek skarżącej złożony w trybie art. 155 k.p.a. na co wskazuje treść wniosku z dnia 24 kwietnia 2006r. (jest tam mowa o zmianie decyzji z [...] lutego 2006r. Nr [...] ) oraz 2) wniosek A. z 28 września 2006r., dotyczący "przedłużenia lokalizacji nośnika o dalsze 18 miesięcy"- przy czym przedmiot tejże sprawy należy wskazać według oświadczenia strony zawartego w odwołaniu od decyzji, gdyż wniosku z 28 września 2006r. nie ma w nadesłanych aktach administracyjnych. O tym, że rozstrzygnięcie dotyczące wniosku o zmianę nośnika jednostronnego o pow. 1 m. kw. na nośnik jednostronny o pow. 8,97 m. kw. powinno być rozpatrywane w trybie nadzwyczajnym świadczy przedmiot sprawy zakończonej poprzednimi decyzjami tj. decyzją z dnia [...] września 2006r. Nr [...] Prezydenta W. (uchylona) oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006r. Nr [...] (uchylająca ww. decyzję). Po zwrocie akt przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę o zmianę decyzji z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...] rozszerzył przedmiot sprawy o wskazany wyżej wniosek A. z dnia [...] września 2006 r. Ponieważ, co już zaakcentowano, wniosku z 28 września 2006r. nie ma w nadesłanych aktach administracyjnych trudno odnosić się do jego zawartości. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, można przyjąć (hipotetycznie), że był to w istocie wniosek o wydanie nowego zezwolenia, gdyż ustawa o drogach publicznych nie zna formuły "przedłużenia zezwolenia" na zajęcie pasa drogowego. Reasumując: organ pierwszej instancji prowadził łącznie, w jednym postępowaniu dwie sprawy należące do odrębnych trybów. Zwyczajnego i nadzwyczajnego a w rezultacie wydał jedną decyzję w przedmiocie obydwu tych spraw. Tymczasem postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki określone w art. 155 k.p.a. uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji. Należy przy tym zauważyć, że choć tryb postępowania przewidzianego w art. 155 k.p.a. nie przewiduje działania na wniosek, to podanie złożone przez stronę w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. można uznać za wyrażenie przez nią zgody na dokonanie stosownej zmiany (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996r. III SA 1214/95, LEX 27 429). W rozpatrywanej sprawie omawianym wyżej podaniem strony jest pismo z dnia 24 kwietnia 2006r. Prowadzenie w niniejszej sprawie w jednym postępowaniu administracyjnym dwóch spraw stanowi naruszenie art. 62 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż można było przepis ten zastosować wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Z przepisu tego wyraźnie więc wynika, że dotyczy on wielości stron w postępowaniu i prowadzonego jednego postępowania administracyjnego w stosunku do kilku spraw administracyjnych dotyczących tych stron, które to postępowanie kończy się wydaniem odrębnej decyzji dla każdej strony. O tym zaś, czy mamy do czynienia z wielością stron w jednej sprawie, będzie decydować kryterium wpływu ukształtowania sytuacji prawnej jednego podmiotu na sytuację prawną innego podmiotu. W sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji rozstrzyga o prawach tylko skarżącej spółki (jednego podmiotu) (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2006r. w sprawie I OSK 687/05,LEX nr 209437). Ponadto, co już wyżej stwierdzono, decyzje organów orzekających obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu rozpatrywanej sprawy a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego sprawy mieści się w kategorii podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., gdyż stwierdzone uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należy uznać, iż na tym etapie postępowania przedwczesne jest odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę (po uprzednim rozdzieleniu na dwa postępowania tj. w przedmiocie wniosku spółki z dnia 24 kwietnia 2006r. oraz wniosku z dnia z 28 września 2006r.) organ w pierwszej kolejności ustali stan faktyczny sprawy przy zachowaniu pełnej i poprawnej procedury administracyjnej a dopiero później dokona subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną. Natomiast przyjęte stanowisko uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.