VI SA/Wa 1411/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Pismem z dnia 25 czerwca 2007 r. (wpływ do organu 6 lipca 2007 r.) A. SA z siedzibą w P. (zwana dalej "skarżącą" lub A.) wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w celu umieszczenia w nim wolnostojącego, dwustronnego nośnika reklamowego typu backlight o wymiarach ekspozycji reklamowej 2,9 m2 x 5,9 m2 (łączna powierzchnia reklamowa 34,22 m2) w okresie od 11 listopada 2007 r. do 10 maja 2009 r. Do wniosku dołączono podkład geodezyjny wraz z zaznaczoną lokalizacją reklamy. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 30 sierpnia 2007 r. organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna w sprawie zajęcia ww. terenu a także pouczył stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz wypowiedzenia się w tym zakresie w terminie 7 dni od otrzymania pisma. W dniu 12 września 2007 r. w siedzibie organu, przy udziale pełnomocnika A., odbyło się spotkanie w sprawie umieszenia przedmiotowej reklamy. Pismem z 24 września 2007 r. skarżąca zmodyfikowała wniosek w ten tylko sposób, że wniosła o wydanie zezwolenia "na dalsze zajęcie pasa drogowego [...]" oraz przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, na podstawie m.in. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych odmówiono skarżącej wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakty powszechnie znane, dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic W., stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych. Swoje stanowisko organ oparł o przyjęty przez Radę Ministrów Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, w myśl którego jednym z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa jest działanie na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego natomiast podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce jest ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji. Organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony sięgając w tym zakresie do: ـ wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W.; ـ opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM); ـ Białej Księgi – Europejskiej polityki transportowej w horyzoncie do 2010r. ـ szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony; ـ charakterystyki reklamy oraz jej wymiarów zawartych w złożonym wniosku strony. W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowych, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię IBDiM organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie określono mianem fiksacji stwierdzając przy tym, iż kryteria i warunki szczegółowe ww. opinii wskazują, iż panel reklamowy ani żaden element reklamy przydrożnej nie może być ruchomy, z uwagi na przedłużony czas fiksacji kierującego pojazdem. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, w którym stwierdzono brak podstaw do przyjęcia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd zaznaczył, iż Zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie. Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy [...], którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (w porannym szczycie natężenie ruchu wynosi 2740 pojazdów na godzinę a w popołudniowym: 2310 pojazdów na godzinę, przy limicie dopuszczalnej prędkości 50 km/h), dlatego też w ocenie organu, wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. Organ wskazał ponadto, iż w powołanej przez niego opinii IBDiM wyraźnie stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Zdaniem organu, funkcjonowanie przedmiotowego nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. W ocenie organu, lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., zwanej dalej: uodp.). W odwołaniu od powyższej decyzji A. wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia zarzuciła naruszenie zarówno prawa materialnego jak i przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem strony decyzja narusza art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 2 ww. ustawy poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie. Natomiast naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a skarżąca upatruje w nierzetelnym prowadzeniu postępowania administracyjnego a także braku zindywidualizowania przesłanek odmowy. W obszernym uzasadnieniu podniosła m.in. że ostatecznie strona nie domagała się zezwolenia na ponowne umieszczenie reklamy, ale wydania decyzji przedłużającej dotychczasowe funkcjonowanie nośnika posadowionego na podstawie wcześniejszej decyzji. Zarzuciła, że organ nie odniósł się do przedstawionej przez stronę kontropinii autorstwa W. K. do opinii opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W ocenie skarżącej, przedmiotowa decyzja powinna być wydana na podstawie art. 38 ust. 1 uodp albowiem tenże nośnik funkcjonował na podstawie decyzji wydanej [...] maja 2006 r. ważnej do 10 listopada 2007 r. natomiast skarżąca wniosła jedynie o przedłużenie zezwolenia. Zdaniem strony, w ustalonym stanie faktycznym, po wygaśnięciu uprzedniej decyzji lokalizacyjnej wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych mają zastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 tejże ustawy. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a uchyliło zaskarżoną decyzję w części początkowego terminu odmowy zezwolenia na zajęcie spornego pasa drogowego i w tym zakresie orzekło, co do istoty sprawy w ten sposób, iż zezwolono na zajęcie pasa drogowego w dniach od 11 listopada 2007 r. do 26 maja 2008 r. oraz ustalono opłatę za umieszczenie reklamy na kwotę 23 714,45 zł; zaś w pozostałej części utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Organ nie podzielił stanowiska odwołującej się spółki, w zakresie w jakim strona uznaje, że w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazując na treść art. 39 ust. 1 tejże ustawy SKO podkreśliło, że przepis ten wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a za takie obiekty należy uznać obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przy czym w sytuacji stwierdzenia zaistnienia tej przesłanki, organ zezwalający działa w sferze swobodnego uznania, a zatem może wydać zezwolenia, ale nie musi. Organ podkreślił, iż z treści powołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż jedną z wartości nimi chronionych, jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, zatem zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Za uzasadniony uznał zarzut odwołania, w którym strona podnosi nieodniesienie się przez organ I instancji do przedłożonej przez A. opinii sporządzonej przez W. K. Zdaniem organu, powyższa opinia nie jest przekonująca, gdyż badania w niej przytoczone odnoszą się do innego rodzaju nośników oraz do odmiennych technicznie warunków drogowych (badania dotyczą Niemiec). Jednocześnie organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia dokonane przez organ I instancji oraz podzielił stanowisko zawarte w decyzji Prezydenta W. Uzasadniając decyzję w części pozytywnie rozstrzygającej wniosek strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakcentowało, że ustalenie nowego czasu zajęcia pasa drogowego nie oznacza, iż dopiero po dniu 26 maja 2008 r. reklama będzie stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ani też, że przedmiotowa decyzja w tym zakresie chroni interes majątkowy spółki, uznając go za dobro wyższego rzędu niż bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Organ argumentuje, że inne orzeczenie w sytuacji istnienia tejże reklamy w pasie drogowym w dacie otrzymania odwołania tj. w kwietniu 2008 r. mogłoby wywołać uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Organ odwoławczy podnosi również, że wydanie pozytywnej decyzji za okres od 11 listopada 2007 r. do 26 maja 2008 r. nastąpiło w wyniku uwzględnienia słusznego interesu strony mając na uwadze długie rozpatrywanie sprawy oraz trudności w usunięciu nośnika reklamowego przez A. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spółka A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2008 r. W treści skargi ponowiono zarzuty i argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji a nadto zarzucono naruszenie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Rada W. była umocowana do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Rozpatrując sprawę w świetle przedstawionych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Cytowany przepis przyjął zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Dalsze regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej zasady. Stosownie do art. 39 ust. 1 uodp., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z pkt 1 cytowanego przepisu zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa może nastąpić, jak stanowi art. 38 ust. 3 uodp w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 uodp, a z samej konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny. Oznacza to, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego np. pod nośnik reklamowy stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku jeżeli właścicielowi zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązany on jest, jeżeli nie chce ryzykować ponoszeniem kosztów rozbiórki nośnika lub ponoszeniem kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia w przypadku nieusunięcia nośnika, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy drogi o wydanie nowego zezwolenia. W tym miejscu warto zauważyć, że ustawa o drogach publicznych nie zna formuły "przedłużenia decyzji na zajęcie pasa drogowego" i jeśli wniosek zostanie tak sformułowany, to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako ponowny wniosek o wydanie nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ prawidłowo potraktował w niniejszej sprawie pismo strony z dnia 24 września 2007 r., gdzie skarżąca modyfikując pierwotne żądanie wniosła o wydanie zezwolenia "na dalsze zajęcie pasa drogowego [...]"- jako wniosek o wydanie nowego zezwolenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że powołując się na zmodyfikowany wniosek skarżąca w konsekwencji wywodziła (wadliwie) nakaz stosowania w niniejszej sprawie jako podstawy rozstrzygnięcia art. 38 a nie art. 39 ustawy o drogach publicznych Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydawana jest na podstawie art. 39 ust. 3 uodp i powinna określać w szczególności: 1. imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; 2. cel zajęcia pasa drogowego; 3. powierzchnię zajmowanego pasa drogowego lub powierzchnię reklamy; 4. okres zajęcia pasa drogowego; 5. wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposób jej uiszczenia. Ponadto, w każdym przypadku wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem, to wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązany jest udowodnić, że w jego przypadku zachodzą "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 uodp a lokalizowany nośnik nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi jaką sprawuje jej zarządca, a więc nie będzie powodował niszczenia drogi lub obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji czy wreszcie nie będzie pogarszał warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 uodp). Te wszystkie wykazane przez wnioskodawcę okoliczności podlegają ocenie przez zarządcę drogi, który co wynika z istoty zezwolenia ukształtowanego przez powołane już przepisy ustawy o drogach publicznych, może mając na względzie interes publiczny, nie zgodzić się na odstępstwo od zasady jaką jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń z drogą nie związanych i jej nie służących. W rozpoznanej sprawie, skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy [...] w celu umieszczenia w nim wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego typu backlight o wymiarach ekspozycji reklamowej 2,9 m2 x 5,9 m2 (łączna powierzchnia reklamowa 34,22 m2) w okresie od 11 listopada 2007 r. do 10 maja 2009 r. Ostatecznie, w wyniku złożonego odwołania od decyzji wydanej w I instancji, skarżącej udzielono zezwolenia na umieszczenie przedmiotowego nośnika na okres od 11 listopada 2007 r. do 26 maja 2008 r. ustalając za ten okres stosowną opłatę; natomiast w pozostałej części utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja SKO została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten składa się z dwóch części: pierwsza stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części, druga natomiast daje podstawę do orzeczenia co do istoty sprawy. Końcowa część tego przepisu jako niemająca zastosowania w tej sprawie pozostaje poza rozważaniami Sądu. Przedstawione wyżej elementy decyzji organu odwoławczego mają charakter obligatoryjny. Organ odwoławczy wydający decyzję w części reformatoryjną nie jest obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji, a więc orzeczenia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji bowiem rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zamieszczone w zaskarżonej decyzji SKO w W. a mianowicie "w pozostałej części utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji" było zbędne. Wydając w niniejszym postępowaniu decyzję w części reformatoryjną oczywistym byłoby, że w dacie wydania decyzji przez SKO w W. dla strony nadal aktualna jest odmowa zajęcia wnioskowanego pasa drogowego za okres od 27 maja 2008 r. do 10 maja 2009 r., co wynikało z decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, przyjęta przez organ odwoławczy konstrukcja osnowy decyzji nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro w uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, jak należy rozumieć treść rozstrzygnięcia. Dokonując oceny merytorycznych przesłanek zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należy zaakcentować, że wniosek A. jest całkowicie pozbawiony uzasadnienia co do istnienia "szczególnych okoliczności" pozwalających organowi odstąpić od zasady zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą czy obsługą i zabezpieczeniem ruchu drogowego. W tej sytuacji organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki odmówił wnioskowanego zezwolenia w zakresie w jakim mowa w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, w takim działaniu organu nie można dopatrzyć się wadliwości w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji w części w jakiej odmówiono wydania zezwolenia. Podkreślić także należy, że zawarte w motywach decyzji ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego. Równocześnie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w zakresie w jakim przedmiotowa decyzja orzeka pozytywnie dla strony a mianowicie o wydaniu zezwolenia na okres od 11 listopada 2007 r. do 26 maja 2008 r. Oplata za ten okres została ustalona w sposób prawidłowy. Z analizy skargi wynika, że strona w istocie nie kwestionuje rozstrzygnięcia organu w tym zakresie; nie podnosi zarzutów merytorycznych poza zarzutem naruszenia art. 40 ust. 8 uodp, który nie dotyczy pasa drogowego [...]. Wzmiankowany zarzut polega zatem na nieporozumieniu, albowiem argumentacja skarżącej dotyczy prawidłowości ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] a więc innego niż wskazany we wniosku A. Stanowisko, że strona nie przedstawiła zarzutów merytorycznych wobec decyzji w części pozytywnie rozstrzygającej wniosek wzmacnia dodatkowo fakt, iż w opisie stanu faktycznego sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji A. wskazuje (wadliwie) treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego podając, że sporna decyzja "utrzymała w mocy decyzję organu I instancji". Zdaniem Sądu, SKO zgodnie z zasadami procedury, wskutek wniesionego przez skarżącą odwołania, rozpatrzyło ponownie sprawę w jej całokształcie. Zaś uzasadnienie decyzji, wbrew twierdzeniom strony, odpowiada wymogom sformułowanym w art. 107 § 3 k.p.a., albowiem zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, odwołując się do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja w sposób zindywidualizowany rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącej. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył również prawa materialnego. Z charakteru przestrzeni nazwanej pasem drogowym, która przeznaczona jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 uodp dla zlokalizowania drogi i jej obsługi tak pod względem bezpieczeństwa ruchu, jak też pod względem technicznym oraz z obowiązków zarządcy drogi zapewnienia drodze ochrony rozumianej jak w art. 4 pkt 21 uodp. To podmiot zarządzający drogą decyduje o tym, czy na wniosek zainteresowanego zajęciem pasa drogowego podmiotu, dopuści wyjątkowo czasowe zlokalizowanie obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy też nie. Wyłącznie do organu należy dokonanie oceny, czy przedstawione przez zainteresowany podmiot okoliczności mogą uzasadniać odstępstwo od zasady określonej w art. 39 ust. 1 uodp. Jak już wskazano wyżej, w rozpatrywanej sprawie skarżąca, przyjmując za pewnik wadliwą formułę "przedłużenia zezwolenia", nie podnosiła żadnych okoliczności uzasadniających naruszenie zasady, o której mowa wcześniej. Podejmowana przez organ w trybie art. 39 ust. 3 uodp decyzja, mimo że uznaniowa, tj. taka gdzie organ, rozpatrując wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, rozważa możliwość zadośćuczynienia interesowi strony wnioskującej o to zezwolenie, odnosząc go do interesu publicznego, doznaje ograniczenia. Wynika ono z samego charakteru pasa drogowego i celów jakim ma on służyć określonym w art. 4 pkt 21 uodp. Lokalizowanie w pasie drogowym reklam, w sposób oczywisty i bez potrzeby przeprowadzania naukowych ekspertyz powoduje, jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, a już samo takie zachowanie nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Gdyby założyć, że kierowcy nie zwracają uwagi na sytuowane w pasie drogowym reklamy, niecelowy z punktu widzenia właściciela tej reklamy, byłby ich byt w takim miejscu. Organ zarządzający drogą, zobowiązany jest do jej ochrony przez niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania, a przede wszystkim do podejmowanie działań przeciwdziałających pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 uodp). Powyższe oznacza, że cele, dla których urządzany jest pas drogowy i zasady na jakich on funkcjonuje odpowiadają w istocie celowi publicznemu jakim jest prawidłowe i bezpieczne funkcjonowanie drogi służącej wszystkim jej użytkownikom. A zatem udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim reklamy będzie zawsze zderzało się z interesem publicznym. Prowadzi to do wniosku, że podjęcie przez właściwy organ decyzji w trybie art. 39 ust. 3 uodp musi poprzedzać rozważna analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, przy czym zwiększenie liczby wypadków na określonym odcinku drogi, w którym znajdują się reklamy, może uzasadniać odmowę zarządcy drogi udzielenia dalszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu. Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie konkretnego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wyniki tych analiz, ekspertyz (np. wyniki badania natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów) mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu. W niniejszej sprawie organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 27 maja 2008 r. do 10 maja 2009 r. oraz w rezultacie wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi. Przyjęte przez organ stanowisko nie budzi wątpliwości Sądu (por. też uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1283/07, niepubl.). Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.