VI SA/Wa 1412/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2006 r. sprawy ze skarg Z. Sp. z o.o. z/s w R. na decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 1) z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zawierających zezwolenia na przejazdy jednorazowe pojazdu nienormatywnego wydane w okresie od [...] lutego 1995 r. do [...] czerwca 1995 r. 2) z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zawierających zezwolenia na przejazdy jednorazowe pojazdu nienormatywnego wydane w okresie od [...] stycznia 1997 r. do [...] czerwca 1997 r. oddala skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad: 1/z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłat za przejazd pojazdów nienormatywnych wydanych w okresie od [...] lutego 1995 r. do [...] czerwca 1995 r. oraz; 2/z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłat za przejazd pojazdów nienormatywnych wydanych w okresie od [...] stycznia 1997 r. do [...] czerwca 1997 r. Skargi powyższe zostały zarejestrowane w tutejszym Sądzie pod sygnaturami VI SA/Wa 1412/06 oraz VI SA/Wa 1413/06. Na rozprawie w dniu 13 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził połączenie w/w spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 par 2 p.p.s.a. i dalszego prowadzenia pod sygnaturą VI SA/Wa 1412/06. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż Z. Sp. z o.o. z siedzibą w R. pismami z dnia [...] marca 2002 r. (data wpływu do organu) zwróciła się do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności odpowiednio: 51 decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) wydanych w okresie od [...] lutego 1995 r. do [...] czerwca 1995 r. oraz 16 decyzji wydanych w okresie od [...] stycznia 1997r. do [...] czerwca 1997r. zawierających zezwolenia na przejazdy jednorazowe pojazdów nienormatywnych, w części dotyczącej obowiązku regulowania opłat drogowych. W uzasadnieniach wniosków podano, że obowiązujące w dacie wydania tych decyzji przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidywały obowiązku nakładania opłat drogowych za przejazd pojazdem nienormatywnym poruszającym się w kolumnie. Decyzjami z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] oraz [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził nieważnośc: a) 36 z 51 decyzji wydanych w okresie od [...] lutego 1995 r. do [...] czerwca 1995 r odmawiając jednocześnie stwierdzenia nieważności pozostałych decyzji objętych wnioskiem; b) 8 z 16 decyzji wydanych w okresie od [...] stycznia 1997 r. do [...] czerwca 1997 r. , odmawiając jednocześnie stwierdzenia nieważności pozostałych decyzji objętych wnioskiem. Decyzjami z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] oraz Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako organ właściwy do rozpoznania wniosku, odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji, uzasadniając to brakiem po stronie Z. legitymacji procesowej. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzje powyższe zostały utrzymane w mocy przez Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Z. Sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosła skargę na w/w decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokami z dnia 26 sierpnia 2004 r. wydanymi w sprawach sygn. akt 6 II SA 2438/03 i 6 II SA 2439/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje Generalnego Dyrektora dróg Krajowych i Autostrad i stwierdził, że skarżącej przysługuje przymiot strony. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpatrując ponownie wnioski Z. Sp. z o.o. z siedzibą w R. z dnia [...] marca 2002 r. powołanymi wyżej decyzjami z dnia [...] marca 2006 r. stwierdził nieważnośc: a) 36 z 51 decyzji wydanych w okresie od [...] lutego 1995 r. do [...] czerwca 1995 r odmawiając jednocześnie stwierdzenia nieważności pozostałych decyzji objętych wnioskiem oraz; b) 8 z 16 decyzji wydanych w okresie od [...] stycznia 1997 r. do [...] czerwca 1997 r. , odmawiając jednocześnie stwierdzenia nieważności pozostałych decyzji objętych wnioskiem. W uzasadnieniu wskazał, że ponownie rozpatrując wnioski Z. o stwierdzenie nieważności decyzji przyjął, iż spółce przysługuje status strony. Ponadto stwierdził, że dokonując rozstrzygnięcia uwzględnił interpretację przepisów w zakresie zwolnienia od opłat drogowych "kolumn pojazdów nienormatywnych" przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 19 marca 2004 r. (sygn akt 6II SA 3401/02) oraz z dnia 28 września 2005r.( sygn VI SA/Wa 235/06). Organ podniósł, że w wyrokach tych Sąd zakwestionował dokonaną przez organ zawężającą wykładnię art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stwierdzając, że "analiza tekstu przepisu art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż opłatom nie podlegały nie tylko przejazdy nienormatywnych pojazdów wymienionych w przepisie służb, ale również przejazdy kolumn pojazdów nienormatywnych, w rozumieniu ustawy z dnia 21 lutego 1983r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1992r. Nr 11, poz. 41)." Z powyższego wynika, że dla oceny możliwości zwolnienia od opłaty drogowej za przejazd pojazdem nienormatywnym zasadnicze znaczenie ma rozumienie pojęcia "kolumna pojazdów". Sąd zaprezentował w uzasadnieniu powołanych wyroków pogląd, iż kategoria "kolumna pojazdów" nie odnosiła się tylko do pojazdów uprzywilejowanych i wymienionych w art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych służb, a zatem zwolnienia od opłat drogowych nie odnosiły się tylko do kolumn pojazdów tychże szczególnych służb. Zwolnienia dotyczyły także innych pojazdów pod warunkiem, że poruszały się one w kolumnie. Przechodząc do stanu faktycznego ustalonego w sprawach będących przedmiotem niniejszych skarg, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że z 53 zaskarżonych decyzji wydanych w okresie od [...] lutego 1995 r. do [...] czerwca 1995 r - 36 decyzji (wymienionych w sentencji) dotyczyło przejazdu pojazdów nienormatywnych w kolumnie (konwoju). Natomiast z 16 zaskarżonych decyzji wydanych w okresie od [...] stycznia 1997 r. do [...] czerwca 1997 r. jedynie 8 (wymienionych w sentencji) dotyczyło przejazdu pojazdów nienormatywnych. W związku z czym, w ocenie organu, tylko w tych przypadkach należało stwierdzić nieważność decyzji. Natomiast w przypadku pozostałych zezwoleń, niezależnie od tego czy zawierały one wymóg pilotowania pojazdu nienormatywnego przez jednego lub dwóch pilotów, czy też tego wymogu nie zawierały, nie można uznać, iż dotyczą one przejazdu pojazdów w kolumnie. Każde z tych zezwoleń dotyczy bowiem przejazdu wyłącznie jednego pojazdu nienormatywnego. Zezwolenia te nie wskazywały na przejazd pojazdów w kolumnach (konwoju), tak jak to miało miejsce w przypadku zezwoleń, których stwierdzono nieważność. To zaś, że pojazdy te były pilotowane przez odrębny pojazd lub pojazdy, nie oznacza, że poruszały się one jako kolumna pojazdów nienormatywnych. W związku z tym, przejazd jednego pojazdu nienormatywnego, który nie porusza się w kolumnie pojazdów nienormatywnych, nie podlega zwolnieniu z opłat drogowych. Z. Sp. z o.o. z siedzibą w R. wystąpiła w dniu [...] kwietnia 2006 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosków zarzucono, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oparł się na wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których – zdaniem strony- błędnie przyjęto, że w kolumnie zorganizowanej dla uniknięcia opłat musiały jechac co najmniej dwa pojazdy nienormatywne, gdyż pojazdy pilotujące nie zaliczają się do "kolumny pojazdów". Strona zwrócila uwagę, że w art. 47 ust 1 Ustawy Prawo o ruchu drogowym wyraznie określał kryteria tzw. kolumny zorganizowanej sprowadzające się wyłącznie do ilości poszczególnych pojazdów w kolumnie a nie roli czy funkcji, jakie poszczególne pojazdy w niej pełnią, uczestnicząc w ruchu drogowym. Zdaniem skarżącego organ błędnie zinterpretował uzasadnienie wyroku Sądu uznając, że zwolnienie od opłat dotyczy wyłącznie pojazdów nienormatywnych należących do wymienionych w przepisie służb, a także tych pojazdów nienormatywnych, które poruszają się w kolumnach. Art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie ogranicza bowiem pojęcia "kolumny" do przejazdu wyłącznie pojazdów nienormatywnych, jak próbuje to interpretować organ, ale dotyczy wszystkich pojazdów poruszających się w kolumnach według rygorów określanych w treści art. 47 Prawa o ruchu drogowym.. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, opisanymi wyżej decyzjami z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał swoją wcześniejszą interpretację przepisu art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stwierdzając, że podstawą uznania nieważności zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych były zapisy w zezwoleniach stwierdzające, iż przejazdy pojazdów nienormatywnych odbywają się w kolumnach. Wymóg pilotowania pojazdów nienormatywnych nie oznacza natomiast, że dany pojazd nienormatywny poruszał się w kolumnie. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. Sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego tj art. 13 ust.3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych , ewentualnie stwierdzenie ich nieważności ze względu na to, że zezwolenia na przejazd pojazdów nienormatywnych, w części dotyczącej zastosowanych opłat, wydane zostały bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że istota sprawy sprowadza się do zakwestionowania błędnej interpretacji art. 13 ustawy o drogach publicznych (w wersji obowiązującej w 1997 r.). Skarżąca ponowiła dotychczasową argumentację podnosząc dodatkowo, że nie da się logicznie wytłumaczyc tezy, że zwalnia się od opłat kolumnę składającą się z kilku pojazdów nienormatywnych, choc jej przejazd niszczy drogę bardziej niż przejazd pojedynczego pojazdu, za który pobierana jest oplata. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że w jego ocenie, w odniesieniu do kolumn pojazdów zwolnienie od opłat mogło dotyczyć wyłącznie kolumn pojazdów nienormatywnych, tj. kolumn pojazdów, które opłacie podlegały. Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż przepis ten zwalniał z tego rodzaju opłat wszystkie pojazdy pod warunkiem, że poruszały się one w kolumnach. Dlatego rozpoznając ponownie wnioski skarżącego stwierdzono nieważność wyłącznie tych decyzji, które dotyczyły przejazdu w kolumnach pojazdów nienormatywnych. Przez pojęcie "kolumna pojazdów nienormatywnych" należy natomiast rozumieć co najmniej dwa pojazdy nienormatywne. Fakt pilotowania pojazdu nienormatywnego przez odrębny pojazd lub pojazdy nie oznacza, że porusza się on wówczas już jako kolumna pojazdów nienormatywnnych. Dlatego w przypadku zezwoleń, które zawierały wymóg pilotowania pojedynczego pojazdu nienormatywnego przez jednego lub dwóch pilotów nie można uznać, iż dotyczą one przejazdu pojazdów nienormatywnych w kolumnie. W takim przypadku mamy do czynienia jedynie z przejazdem pojedynczego pojazdu nienormatywnego, który nie podlega zwolnieniu z opłat drogowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Skargi wniesione przez Z. Sp. z o.o. z siedzibą w R. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2006 r. oraz utrzymane nimi w mocy decyzje z dnia [...] marca 2006 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, że zwolniony od opłaty drogowej był jednoczesny przejazd co najmniej dwóch pojazdów nienormatywnych, gdyż poruszały się one wtedy w kolumnie pojazdów nienormatywnych. Nie było natomiast podstaw do zwolnienia od opłaty drogowej przejazdu jednego pojazdu nienormatywnego wraz z jednym lub dwoma pojazdami pilotującymi, gdyż nie tworzyły one kolumny pojazdów nienormatywnych. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 13 ust. 2 przewidywała możliwość pobierania opłat drogowych za: przeprawy promowe na drogach publicznych, przejazdy po drogach publicznych pojazdów samochodowych o gabarytach i ciężarze przekraczającym dopuszczalne normy oraz parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. W ust. 3 pkt 1 tego artykułu zwolnione zostały natomiast od opłat drogowych przewidzianych w ust. 2 przejazdy pojazdów Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, pogotowia ratunkowego, służby więziennej, urzędów celnych oraz kolumny pojazdów w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym. Art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie mógł więc przewidywać zwolnienia od opłat drogowych za przejazd pojazdów nienormatywnych kolumn innych pojazdów niż pojazdy nienormatywne, a więc pojazdów nie podlegających takim opłatom. W odniesieniu do kolumn pojazdów, zwolnienie od opłat drogowych za przejazd pojazdów nienormatywnych, mogło dotyczyć wyłącznie kolumn pojazdów nienormatywnych, a więc pojazdów podlegających takiej opłacie. Zwolnienie od opłat drogowych za przeprawy promowe na drogach publicznych oraz parkowanie pojazdów samochodowych na drogach dotyczyło natomiast także innych pojazdów niż pojazdy nienormatywne, pod warunkiem oczywiście, że poruszały się one w kolumnach. W świetle obwiązujących w dacie wydania zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych przepisów organ prawidłowo więc przyjął, że nie było podstawy do naliczenia opłaty drogowej w przypadku zezwoleń dotyczących równoczesnego przejazdu dwóch pojazdów nienormatywnych, gdyż tworzyły one kolumnę pojazdów nienormatywnych, a jednocześnie nie było podstaw do odstąpienia od naliczenia opłaty drogowej za przejazd jednego pojazdu nienormatywnego wraz z pojazdem lub pojazdami pilotującymi, gdyż nie stanowiły one kolumny pojazdów nienormatywnych. Należy zwrocic uwagę, że obowiązujące na dzień spornych przejazdów rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie określenia warunków i trybu oraz jednostek i zasad ich współdziałania z Policją w zakresie usuwania i blokowania pojazdów oraz pilotowania pojazdów nienormatywnych, wydane na podstawie art. 8 ust.4 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz.U. z 1993 r., Nr 49, poz.225) również rozróżnia pojęcia: pojazdu nienormatywnego oraz kolumny takich pojazdów. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.