VI SA/Wa 1413/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006r. sprawy ze skarg G. S.A w W. na decyzje Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] Nr [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwoleń na eksploatację zbiorników ciśnieniowych o numerach fabrycznych: 18999, 18943, 19710 oddala skargi Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] maja 2005r. o numerach [...],[...],[...] Minister Gospodarki i Pracy, po rozpatrzeniu odwołań skierowanych za pośrednictwem Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego w W. (UDT), przez "G." S.A. z siedzibą w W. od decyzji Urzędu Dozoru Technicznego z dnia [...] i [...] kwietnia 2005r. nie zezwalających na eksploatację zbiorników ciśnieniowych o numerach fabrycznych odpowiednio: 18999, 18943, 19710 utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Firma G. S.A. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem do Urzędu Dozoru Technicznego o wydanie decyzji administracyjnych zezwalających na eksploatację urządzeń ciśnieniowych o wskazanych wyżej numerach fabrycznych w postaci zbiorników podziemnych przeznaczonych do magazynowania gazu propan-butan. Inspektorzy Urzędu Dozoru Technicznego, po udaniu się na miejsce posadowienia zbiorników stwierdzili, że w/w zbiorniki zostały przykryte ziemią i nie ma możliwości sprawdzenia stanu urządzenia zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2003r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie eksploatacji niektórych urządzeń ciśnieniowych (Dz.U. Nr 135, poz.1269, zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 9 lipca 2003r."). W tym stanie rzeczy, Prezes Urzędu Dozoru Technicznego, działając na podstawie art. 14 i 37 pkt.3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000r. o dozorze technicznym (Dz.U. Nr 122,poz.1321 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. wydał decyzje (bez numerów) na mocy których nie zezwolił skarżącej spółce na eksploatację zbiorników ciśnieniowych o numerach: 19710 (decyzja z dnia [...] kwietnia 2005r.), 18943 i 18999 (decyzje z dnia [...] kwietnia 2005r.). W uzasadnieniach decyzji wskazano, że zasypanie posadowionych zbiorników ciśnieniowych ziemią, uniemożliwiło inspektorowi Urzędu Dozoru Technicznego sprawdzenie stanu tego zbiornika - w szczególności jego powierzchni zewnętrznej. Organ powołał się na przepis § 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2003r, który stanowi, że przed wydaniem decyzji zezwalającej na eksploatację urządzenia ciśnieniowego organ właściwej jednostki dozoru technicznego m.in. identyfikuje urządzenie, sprawdza jego stan i oznakowanie. Zdaniem organu, wobec niemożności przeprowadzenia działań określonych w powołanym przepisie § 6 pkt 2 uzasadnionym stało się nie udzielenie zezwoleń na eksploatację każdego ze zbiorników. W odwołaniu od tych decyzji G. S.A., wniósł o ich uchylenie. Zdaniem odwołującego się, organ źle zinterpretował przepisy rozporządzenia z dnia 9 lipca 2003r., a w szczególności § 6 pkt 2, gdyż dokonywanie czynności wymienionych w tym przepisie przed zasypaniem zbiornika nie ma uzasadnienia w innych przepisach tego aktu. Podnosi, że po zasypaniu zbiornika dokonywane są przez G. pomiary skuteczności ochrony katodowej, a wyniki tych pomiarów przesyłane do wiadomości Urzędu Dozoru Technicznego. Ponadto z § 7 ust.3 w/w rozporządzenia wynika, że badań odbiorczych nie przeprowadza się w stosunku do zbiorników oznaczonych znakiem CE a takich zbiorników dotyczą wnioski. Skoro więc, jak wywodzi dalej strona, ustawodawca zwolnił z obowiązku dalej idącego tj. nie przeprowadzania badań odbiorczych zbiorników oznaczonych znakiem CE, niezasadnym wydaje się stwarzanie dodatkowej uciążliwości dla przedsiębiorcy, a więc konieczności dokonania sprawdzenia stanu urządzenia. W ocenie odwołującego się, działanie organu jest sprzeczne z art. 8 ust.1 oraz art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej. Minister Gospodarki i Pracy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz.1321 ze zm.) wydał w dniu [...] maja 2005 r., w których utrzymał w mocy w/w decyzje Urzędu Dozoru Technicznego z dnia [...] kwietnia 2005r. i z dnia [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2003 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie eksploatacji niektórych urządzeń ciśnieniowych, przed wydaniem decyzji zezwalającej na eksploatację urządzenia Urząd Dozoru Technicznego zobowiązany jest m. in. do sprawdzenia stanu urządzenia. Sprawdzenia stanu urządzenia można dokonać wyłącznie w sytuacji, gdy nie zostało ono jeszcze przykryte warstwą ziemi. Tymczasem wnioskodawca dokonał przykrycia zbiornika na gaz propan-butan ziemią bez poinformowania właściwej jednostki dozoru technicznego, uprawnionej do dokonania wizualnego oglądu zewnętrznych powierzchni urządzenia ciśnieniowego, a następnie złożył wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na eksploatację. Organ nie miał więc możliwości sprawdzenia stanu zbiornika. Z powyższych względów, zdaniem organu, prawidłowe było wydanie decyzji na mocy której nie zezwolono na eksploatację urządzenia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że w świetle powyższego przepisu, bez względu na fakt czy urządzenie jest oznakowane CE czy też nie, organ właściwej jednostki dozoru technicznego: 1) sprawdza kompletność i odpowiedniość dokumentacji; 2) identyfikuje urządzenie, sprawdza jego stan i oznakowanie; 3) sprawdza zgodność wyposażenia z przedłożoną dokumentacją. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzje Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] maja 2005r. o numerach jak wyżej G. SA, wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i utrzymanych nimi w mocy decyzji Urzędu Dozoru Technicznego. Zaskarżonym decyzjom spółka zarzuciła naruszenie: 1/art. 14 ustawy z dnia 21 grudnia 2000r. o dozorze technicznym przez dwukrotne dokonywanie czynności "sprawdzania stanu urządzenia", o którym mowa w § 6 pkt.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2003r. 2/ §6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2003r. 3/art. 22 Konstytucji RP 4/art.8 i 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej - przez taką ich interpretację, która powoduje stwarzanie nieuzasadnionych utrudnień w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz przez interpretację nakazującą dokonywanie czynności stwierdzania stanu zbiornika przed jego zasypaniem niezgodnie i wbrew brzmieniu przepisu § 6 pkt.4 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2003r. W uzasadnieniu skargi, spółka ponowiła argumentację zawartą w odwołaniach od decyzji organu I instancji oraz podkreśliła, że jej zdaniem, Urząd Dozoru Technicznego powinien dokonywać odbioru posadowionego i zasypanego zbiornika, gdy tymczasem dokonuje czynności odbioru dwuetapowo tj. przed i po zasypaniu. Zdaniem skarżącej, dużo większe zagrożenie niż podczas transportu zbiornika istnieje w czasie jego zasypywania. Tymczasem samo zasypywanie nie jest nadzorowane przez inspektora Urzędu Dozoru Technicznego. Skarżąca akcentuje też, że odpowiedzialność za właściwe posadowienie i zasypanie zbiornika ponosi kierownik budowy, który swoimi uprawnieniami ręczy za prawidłowość wykonanych prac. W przypadku jakichkolwiek problemów to kierownik budowy odpowiada przed Nadzorem Budowlanym a nie inspektor dozoru technicznego. W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o ich oddalenie. W motywach przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, a odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze uznał je za nieuzasadnione i stwierdził, że nie podziela wywodów spółki odnośnie § 7 ust.3 i § 37 ust.2 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2003r. albowiem § 37 stanowi lex specjalis do § 6 i 7, a zatem wymóg przeprowadzenia badania wizualnego przed wydaniem decyzji w sprawie zezwolenia na eksploatację urządzenia jest konieczny. Organ zaznaczył ponadto, że zgodnie z § 6 przedmiotowego rozporządzenia przed wydaniem decyzji zezwalającej na eksploatację urządzeń Urząd Dozoru Technicznego zobowiązany jest, niezależnie od konieczności przeprowadzenia badań odbiorczych, do sprawdzenia stanu urządzenia. Ocena stanu technicznego urządzenia (w niniejszej sprawie - zbiornika podziemnego), w tym w szczególności stanu ścianek i izolacji pokrywającej powierzchnię zewnętrzną tych ścianek może być dokonana tylko wtedy, gdy zbiornik nie został przysypany warstwą ziemi zgodnie z projektem jego posadowienia. W omawianym przypadku ścianka stalowa zbiornika jest pokryta warstwą antykorozyjną i jedynie oględziny tej warstwy dają możliwość oceny ewentualnych uszkodzeń płaszcza stalowego. Sprawdzenie stanu ma na celu potwierdzenie, że zbiornik od momentu jego wytworzenia do posadowienia nie uległ uszkodzeniu. Organ zaakcentował, że w czasie transportu zbiornika od wytwórcy do miejsca eksploatacji, a szczególnie w czasie posadawiania w wykopie jest on narażony na uszkodzenia (wgniecenia bądź skaleczenia płaszcza stalowego). Uszkodzenia te z kolei powodując miejscowe spiętrzenie naprężeń mogą być powodem awarii, których skutki byłyby groźne dla ludzi i środowiska. Organ zwrócił uwagę, że podstawowym przedmiotem działalności Urzędu Dozoru Technicznego jest dozór techniczny - działalność zmierzająca do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych, które mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, mienia lub środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.). W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w ramach dokonywanej przez sąd kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. W rozpatrywanej sprawie ustalony stan faktyczny jest niesporny. Skarżąca spółka przykryła podziemny zbiornik na gaz propan- butan ziemią przed wystąpieniem o zezwolenie jego eksploatację. W myśl art. 14 ust.1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz.1321 ze zm.) urządzenia techniczne objęte dozorem technicznym (...) mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego. Stosownie do treści ust.2 tego przepisu, organ właściwej jednostki dozoru technicznego przed wydaniem decyzji, o której mowa w ust. 1, przeprowadza badania i wykonuje czynności sprawdzające, o których mowa w art. 13 ust. 1, oraz: 1) sprawdza kompletność i prawidłowość przedłożonej dokumentacji, 2) dokonuje badania urządzenia poprzez sprawdzenie zgodności wykonania tego urządzenia z dokumentacją i warunkami technicznymi dozoru technicznego, a także stanu urządzenia, jego wyposażenia i oznakowań, 3) przeprowadza próby techniczne przed uruchomieniem urządzenia oraz w warunkach pracy w zakresie ustalonym w warunkach technicznych dozoru technicznego dla poszczególnych rodzajów urządzeń, 4) przeprowadza badanie specjalne ustalone w dokumentacji projektowej urządzenia lub, w technicznie uzasadnionych przypadkach, na żądanie organu właściwej jednostki dozoru technicznego. Na podstawie pozytywnych wyników badań i wykonanych czynności, o których mowa w ust. 2, organ właściwej jednostki dozoru technicznego wydaje decyzję zezwalającą na eksploatację urządzenia, w której ustala formę dozoru technicznego, jaką będzie objęte to urządzenie (ust.4). Stosownie do unormowania zawartego w art. 8 ust. 4 powołanej ustawy, Minister właściwy do spraw gospodarki określa, w drodze rozporządzenia, warunki techniczne dozoru technicznego w zakresie: 1)projektowania urządzeń technicznych, 2)materiałów i elementów stosowanych do wytwarzania, naprawy lub modernizacji urządzeń technicznych, 3)wytwarzania urządzeń technicznych, 4)eksploatacji urządzeń technicznych, 5)naprawy i modernizacji urządzeń technicznych W rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2003r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie eksploatacji niektórych urządzeń ciśnieniowych (Dz.U. Nr 135, poz.1269). Zgodnie z § 3 ust.1 tego aktu, przed przystąpieniem do eksploatacji urządzenia ciśnieniowego eksploatujący pisemnie zgłasza urządzenie do organu właściwej jednostki dozoru technicznego, w celu uzyskania decyzji zezwalającej na jego eksploatację. Do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, eksploatujący dołącza dokumenty wymienione w ust.2 § 3. W myśl § 6.przed wydaniem decyzji zezwalającej na eksploatację urządzenia ciśnieniowego, o której mowa w §3 ust. 1, organ właściwej jednostki dozoru technicznego wykonuje następujące czynności: 1) sprawdza kompletność i odpowiedniość dokumentacji, o której mowa w § 3 ust. 2; 2) identyfikuje urządzenie, sprawdza jego stan i oznakowanie; 3) sprawdza zgodność wyposażenia z przedłożoną dokumentacją; 4) przeprowadza badania odbiorcze. Jak wynika z zaskarżonych decyzji podstawą nieuwzględnienia wniosków skarżącej była niemożność sprawdzenia stanu urządzeń ciśnieniowych (podziemnych zbiorników na gaz propan butan), gdyż zbiorniki te zostały zakopane w ziemi. Analizując treść wskazanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że §6 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2003r. enumeratywnie wymienia czynności, które organ ma obowiązek wykonać przed wydaniem decyzji zezwalającej na eksploatację urządzenia ciśnieniowego ("organ właściwej jednostki dozoru technicznego wykonuje"). Należy zauważyć, że podobne obowiązki nakłada na organ przywołany na wstępie niniejszych rozważań art. 14 ustawy o dozorze technicznym. Ust.2 w/w przepisu, stanowi bowiem, że organ właściwej jednostki dozoru technicznego przed wydaniem decyzji zezwalającej na eksploatację urządzenia przeprowadza badania i wykonuje czynności sprawdzające, o których mowa w art. 13 ust. 1, oraz dokonuje badania urządzenia poprzez sprawdzenie zgodności wykonania tego urządzenia z dokumentacją i warunkami technicznymi dozoru technicznego, a także stanu urządzenia, jego wyposażenia i oznakowań. Przepis §6 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2003r. do czynności wymienionych w tym przepisie zalicza zarówno sprawdzenie stanu urządzenia (pkt 2) jak i przeprowadzenie badań odbiorczych (pkt 4). Powyższe rozróżnienie wskazuje na to, że wymienione czynności są czynnościami odrębnymi. Przepis §37 ust.2 w/w rozporządzenia uszczegóławia postępowanie w sprawach eksploatacji zbiorników przeznaczonych na gazy skroplone i skroplone schłodzone. Wynika z niego, że bezpośrednio przed zasypaniem zbiornika ziemią, organ właściwej jednostki dozoru technicznego, w ramach "badania odbiorczego", przeprowadza wizualne badanie zewnętrznych powierzchni zbiornika w celu wykrycia uszkodzeń, które mogły powstać podczas jego transportu lub posadowienia. Z wyjaśnień organu wynika, że w rozpatrywanej sprawie "sprawdzeniem stanu urządzenia" tj. zbiornika podziemnego jest ocena jego stanu technicznego - w szczególności stanu ścianek i izolacji pokrywającej powierzchnię zewnętrzną tych ścianek w celu potwierdzenia, że zbiornik od momentu jego wytworzenia do posadowienia nie uległ uszkodzeniu, co mogłoby spowodować awarię. Zdaniem Sądu, należy podzielić pogląd organu, że uszkodzenia mechaniczne (np.wgniecenia) zbiornika eksploatowanego w warunkach podwyższonego ciśnienia mogą spowodować naruszenie powłoki zbiornika, w tym zagrożenie jego rozerwaniem. Zważywszy natomiast na właściwości fizyko-chemiczne gazu, który ma być magazynowany w tych zbiornikach tj. mieszaniny propanu i butanu i jego wysoką podatność na eksplozję, uzasadnione jest twierdzenie organu, że skutki ewentualnej awarii mogą być groźne dla życia lub zdrowia ludzi, mienia oraz dla środowiska. W tym stanie rzeczy za uzasadnione należy uznać stanowisko organu, że "sprawdzenie stanu urządzenia" o którym mowa w §6 pkt.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2003r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie eksploatacji niektórych urządzeń ciśnieniowych (Dz.U. Nr 135, poz.1269), jeżeli dotyczy zbiornika podziemnego na gaz propan-butan, mogło zostać dokonane jedynie przed przykryciem zbiornika ziemią. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej spółki, że wobec oznaczenia zbiornika podziemnego symbolem CE nie było konieczności "sprawdzenia jego stanu". Żaden bowiem z przepisów mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie nie wyklucza obowiązków organu wymienionych w §6 pkt 2 cytowanego rozporządzenia z dnia 9 lipca 2003r. a więc również "sprawdzenia stanu urządzenia". Z powyższych względów, nie można uznać za skuteczne wywodów skarżącego, że punkt 4 §6 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2003r. wyłącza przepis §6 pkt.2 tego aktu w części dotyczącej "sprawdzenia stanu urządzenia". "Badanie odbiorcze" wymienione w §6 pkt 4 omawianego rozporządzenia jest bowiem, jak wskazano wyżej, odrębną od "sprawdzenia stanu urządzenia" czynnością organu przed wydaniem decyzji zezwalającej na eksploatację zbiornika ciśnieniowego. Zatem rozważania strony czy w pojęcie "badanie odbiorcze" ma szerszy zakres niż pojęcie "sprawdzenie stanu urządzenia" są dla rozstrzyganej sprawy kwestią obojętną. W związku ze zniesieniem z dniem 31 października 2005r., Ministerstwa Gospodarki i Pracy oraz utworzeniem Ministerstwa Gospodarki (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 października 2005r. Dz.U. Nr 220,poz.1880) w związku z przepisami Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 października 2005r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki (Dz.U. Nr 220, poz.1888) stroną postępowania w sprawie niniejszej (organem) jest Minister Gospodarki. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone decyzje prawa nie naruszają, a zatem skargi podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a..