VI SA/Wa 1417/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia [...] października 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego J. B. kwotę 2850 (dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Policji w [...] – organ II instancji - decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...],[...],[...] uchylił decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] - organ I instancji - z dnia [...] października 2007 r. w części dotyczącej wykonywania przez – skarżącego – J. B. przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ I instancji wskazał, że podczas kontroli drogowej w dniu [...] sierpnia 2007 r., o godzinie 18:30 w [...] przy ul. D. i ul. B. samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...], którego kierującym był jego właściciel J. B. – skarżący - stwierdzono, że pojazd miał umieszczone na dachu urządzenie techniczne - lampy - z napisem "[...]". Nadto pojazd, nie będąc taksówką, wyposażony był w taksometr fiskalny "[...]". Kierujący przedstawił zaświadczenie o zatrudnieniu oraz spełnianiu wszystkich wymagań oraz wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób udzielonej na rzecz "[...]" spółki z o.o. z siedzibą w Z. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d., stwierdził on wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek (8.000 zł), wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (5.000 zł), umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy (5.000 zł), umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000 zł). Jako podstawę prawną nałożenia kary wskazano art. 92 ust. 1 i 4 oraz lp.1.1 i 2.9 załącznika do ww. ustawy. Biorąc to pod uwagę decyzją z dnia [...] października 2007 r. nałożono, na skarżącego karę pieniężną w kwocie 15.000 zł. Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Komendant Policji w [...] podniósł, że w świetle materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania powinien być i jest J. B. Bez znaczenia było w tym zakresie okazanie dokumentu licencji wystawionego na innego przedsiębiorcę. Zdaniem organu II instancji zgromadzony materiał potwierdzał, że skarżący nie posiadał licencji a wykonywał usługi przewozu osób na własny rachunek, co potwierdzają dane skarżącego umieszczone na paragonie fiskalnym (wydruk z kasy rejestrującej), będącym dowodem w sprawie i co wynika z treści umowy o współpracy ze spółką z o.o. "[...]". Organ odwoławczy stwierdził dalej, że skarżący wykonując transport drogowy bez wymaganej licencji dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie. Komendant podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji, iż doszło do naruszenia art. 18 ust. 1 lit. a) ustawy o transporcie poprzez wyposażenie pojazdu niebędącego taksówką w taksometr oraz naruszenie art. 18 ust. 1 lit. c) ustawy o transporcie poprzez umieszczenie na pojeździe szyldu reklamowego. Skarżący, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organu I instancji w części utrzymanej w mocy przez organ II instancji, a także zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że stroną postępowania jest skarżący i oddalił jego skargę. Jego zdaniem organy przyjmując, iż licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, której wypis w trakcie kontroli okazał kierujący pojazdem, nie była licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Licencja ta nie spełniała kryteriów określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, gdyż nie była wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Licencja, którą dysponował skarżący, nie była licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką i nie uprawniała do wykonywania takiej działalności. Ponadto wskazał na przepis art. 12 ust. 1b ustawy o transporcie, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Według Sądu pierwszej instancji licencja, którą posługiwał się skarżący, uprawniała do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie. Od powyższego wyroku J. B. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Komendant Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1050/08 działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kierowany przez skarżącego pojazd, był jego własnością, w chwili kontroli drogowej. Skarżący - będąc przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie zarobkowego przewozu osób - wykonywał transport drogowy osób na własny rachunek i nie posiadał odpowiedniej licencji. Ponadto pojazd miał zainstalowany na dachu podświetlany transparent (lampę) z numerem telefonu i napisem (niespornej treści) a nadto wyposażony był w urządzenie pełniące funkcję taksometru i służące temu samemu co taksometr celowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony stan faktyczny nie został skutecznie podważony skargą kasacyjną. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji. Z tych względów uznał, że przedstawiony stan faktyczny jest w sprawie wiążący. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Brak tej licencji stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu ustawy, które to naruszenie widnieje w wykazie naruszeń pod lp. 1.1 załącznika do ustawy, przewidzianego w art. 92 ust. 4 u.t.d. i które skutkuje nałożeniem kary pieniężnej zgodnie z art. 92 ust. 1 ww. ustawy. Za usprawiedliwiony skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zarzut niewłaściwego zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadą wynikającą z art. 5 ust. 1 u.t.d. jest, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego (co zgodnie z art. 4 pkt 3 w zw. z pkt 1 i 2 ustawy oznacza podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy /.../) - wymaga odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, odrębnej od przewidzianej art. 5 ustawy o transporcie, udzielenie której wymaga spełnienia dodatkowych wymogów, jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, określona w art. 6 cyt. ustawy. W świetle powyższego regulacja zawarta w art. 12 b) u.t.d. - zgodnie z którą licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką - oznacza, że przewozem okazjonalnym jest przewóz wykonywany po uzyskaniu licencji w rozumieniu art. 5 ustawy o transporcie, zaś transport drogowy taksówką to transport wykonywany na podstawie licencji udzielonej zgodnie z art. 6 tej ustawy. Potwierdza to istnienie podziału przewozów na okazjonalne i wykonywane taksówką. Stanowiska takiego nie obala fakt, że transport drogowy taksówką nie został zdefiniowany w "słowniczku" ustawy (podobnie: wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08). W świetle powyższego zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 ustawy o transporcie, które w istocie sprowadzały się do kwestionowania wyłączenia z przewozów okazjonalnych przewozów dokonywanych taksówką, uznano chybione. Wskazano, że wprowadzenie przez ustawodawcę omawianego rozróżnienia pozwala przyjąć, że zakazy wymienione w art. 18 ust. 5 lit. a) - c) ustawy nie obowiązują przy wykonywaniu transportu drogowego taksówką i dotyczą jedynie wykonywania przewozów okazjonalnych, a zatem przewozów wykonywanych na podstawie licencji udzielonej na podstawie art. 5 . Uznano, że skoro w sprawie w sposób niepodważony ustalono, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji to znaczy, że nie wykonywał przewozu okazjonalnego. Taki stan rzeczy wskazuje, że stan faktyczny sprawy nie uzasadnia stosowania wobec skarżącego zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a)-c) ustawy o transporcie. Powyższe - jak wyżej stwierdzono - czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 u.t.d. (w sposób opisany w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej). Za bezpodstawny uznano zarzut, że decyzję skierowano do podmiotu niebędącego stroną, ograniczył się do wskazania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Uznano, że w świetle art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest ten, kto wykonuje przewóz drogowy. Podobnie za bezpodstawny uznano zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie przez brak nałożenia (w rozstrzygnięciu) kar za każde stwierdzone naruszenie i stanowisko, że nałożenie kary "łącznej" nie znajduje podstawy prawnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Taki stan rzeczy w sprawie nie ma miejsca. Art. 92 ust. 1 u.t.d. przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej w sytuacjach przepisem tym przewidzianych, tzn. w razie wykonywania przewozu drogowego (...) z naruszeniem przepisów objętych ww. artykułem. Niewątpliwie poszczególnym naruszeniom przypisane są określone wysokości kar pieniężnych (załącznik do ustawy o transporcie w zw. z art. 92 ust. 4 tej ustawy). Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 92 ust. 2 u.t.d. suma nałożonych kar nie może przekroczyć określonych kwot. Z powyższego wywieść należy, że decyzja - wskazująca w rozstrzygnięciu ową sumę kar - nie uchybia ww. przepisom w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej nie pozwala przyjąć, że wydana została bez podstawy prawnej. Zauważono, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł żadnych podstaw do poddania w wątpliwość zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Uznano, że mimo, iż nie wszystkie z podstaw, na których oparto skargę kasacyjną były usprawiedliwione, z podanych wyżej względów wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów i biorąc pod uwagę wskazówki Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. w przypadku skierowania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy do ponownego rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W komentarzach do powołanego przepisu (m.in. J. P. Tarno, czy T. Wosia) podkreśla się, że Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustalony stan faktyczny nie został skutecznie podważony skargą kasacyjną. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji. Wskazano, że kierowany przez skarżącego pojazd, był jego własnością, w chwili kontroli drogowej. Skarżący - będąc przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie zarobkowego przewozu osób - wykonywał transport drogowy osób na własny rachunek i nie posiadał odpowiedniej licencji. Pojazd miał zainstalowany na dachu podświetlany transparent (lampę) z numerem telefonu i napisem (niespornej treści) a nadto wyposażony był w urządzenie pełniące funkcję taksometru i służące temu samemu co taksometr celowi. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Brak tej licencji stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu ustawy, które to naruszenie widnieje w wykazie naruszeń pod lp. 1.1 załącznika do ustawy, przewidzianego w art. 92 ust. 4 u.t.d. i które skutkuje nałożeniem kary pieniężnej zgodnie z art. 92 ust. 1 ww. ustawy. Zasadą wynikającą z art. 5 ust. 1 u.t.d. jest, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego (co zgodnie z art. 4 pkt 3 w zw. z pkt 1 i 2 ustawy oznacza podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy /.../) - wymaga odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, odrębnej od przewidzianej art. 5 ustawy o transporcie, udzielenie której wymaga spełnienia dodatkowych wymogów, jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, określona w art. 6 cyt. ustawy. W świetle powyższego regulacja zawarta w art. 12 b) u.t.d. - zgodnie z którą licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką - oznacza, że przewozem okazjonalnym jest przewóz wykonywany po uzyskaniu licencji w rozumieniu art. 5 ustawy o transporcie, zaś transport drogowy taksówką to transport wykonywany na podstawie licencji udzielonej zgodnie z art. 6 tej ustawy. Potwierdza to istnienie podziału przewozów na okazjonalne i wykonywane taksówką. Wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanego rozróżnienia pozwala przyjąć, że zakazy wymienione w art. 18 ust. 5 lit. a) - c) ustawy nie obowiązują przy wykonywaniu transportu drogowego taksówką i dotyczą jedynie wykonywania przewozów okazjonalnych, a zatem przewozów wykonywanych na podstawie licencji udzielonej na podstawie art. 5 . Skoro w sprawie w sposób niepodważony ustalono, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji to znaczy, że nie wykonywał przewozu okazjonalnego. Taki ustalony stan faktyczny sprawy nie uzasadnia stosowania wobec skarżącego zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a) -c) ustawy o transporcie. Powyższe czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 u.t.d. (w sposób opisany w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej). Jak wskazano w rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję skierowano do podmiotu będącego stroną postępowania, bowiem w świetle art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest ten, kto wykonuje przewóz drogowy. Także nie jest w tym wypadku niewłaściwe nałożenie kar za każde stwierdzone naruszenie. Biorąc pod uwagę rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego i to co zostało opisane wyżej organ ponownie rozpozna sprawę według wskazanego stanu faktycznego. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.