VI SA/Wa 1419/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Andrzej Wieczorek Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta miasta [...] z dnia [...] marca 2005 roku 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego B. W. kwotę 2920 (dwa tysiące dziewięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2005r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. l ust. l, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 z póź. zm.), art. 40 ust. l, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8, ust. 12 pkt l, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004r., Nr 204, póz. 2086 z póź. zm.), uchwały Nr 262/111/99 Zarządu Miasta [...] z dnia 8 kwietnia 1999r. w sprawie określenia granic stref miasta, w których pobierana będzie opłata za umieszczenie obiektu handlowego i usługowego lub reklamy w pasie drogowym dróg będących w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...], uchwały Nr 406/XVIII/ 99 Rady Miasta [...] z dnia 19 października 1999 roku w sprawie zmiany stawek opłat za umieszczenie obiektu handlowego i usługowego lub reklamy w pasie drogowym dróg będących w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...], uchwały Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta [...] z dnia 30 marca 2004r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie l m pasa drogowego na terenie miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 100, poz. 2457 z dnia 29 kwietnia 2004r.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Pana B. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2005r. w sprawie kary pieniężnej za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy w pasie drogowym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że decyzją z dnia [...] marca 2005r. organ I instancji wymierzył skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Hurtownia "[...]" karę pieniężną w wysokości 16.826,00 zł za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy o powierzchni 4,70 m w terminie od [...] maja 2004r. do [...] sierpnia 2004r. w pasie drogowym ulicy B. - (droga krajowa). Organ ustalił, że powierzchnia całej reklamy to 13,80 m natomiast część zajmująca pas drogowy to 4,70 m. Jako podstawę prawną przytoczono przepisy art. 40 ust. l i 2 pkt 3 oraz art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 71, póz. 838 ze zm.). Od tej decyzji odwołał się skarżący podnosząc, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego umieszczenia reklamy w pasie drogowym ul. B. w P. zostało doręczone 5 sierpnia 2004r. Reklama została usunięta w dniu 6 sierpnia 2004r. Wskazał, że jeżeli organ powołuje się na ustalenie, z dnia 6 maja 2004r. tj. z dnia, w którym Miejski Zarząd Dróg w [...] stwierdził zajęcie pasa drogowego na reklamę, to powinien wskazać w decyzji także podstawę prawną do zaniechania przez ten organ czynności wobec odwołującego się aż do 5 sierpnia 2004r., skoro za to zaniechanie karą obciąża się stronę. Ponadto powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym (w 1998r. i 2001r.), iż nakładanie kary na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych może być "stosowane wyłącznie w wypadku zawinionego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że art. 40 ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004r., Nr 204, póz 2086 z późn. zm.) przewiduje, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Pasem drogowym jest - w rozumieniu ustawy o drogach publicznych - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Stosownie do art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy, ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie l m pasa drogowego. Na mocy art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (w m. [...] - Rada Miasta [...]), w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie l m pasa drogowego. Z kolei według art. 40 ust. 12 pkt l powoływanej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej m. in. zgodnie z ust. 6 (dot. reklam). Sformułowanie "wymierza" wg. organu oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Część reklamy, o której mowa w zaskarżonej decyzji zajmowała pas drogowy ul. B. w [...]. Powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 4,70 m - jest to okoliczność niesporna. Zdaniem organu zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia trwało od [...] maja 2004r. do [...] sierpnia 2004r. i okoliczności tej nie może niweczyć fakt zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania dopiero pismem z dnia 3 sierpnia 2004r. Zdaniem Organu z treści przepisu art. 40 ust. 12 pkt l w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, że do obliczenia wysokości kary pieniężnej przyjmuje się "liczbę dni zajmowania pasa drogowego". Zatem żądanie przyjęcia liczby dni które upłynęły od dnia doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania do dnia usunięcia reklamy pozostaje w sprzeczności z wyżej powołanymi przepisami. W związku z powyższym organ II instancji uznał decyzję za prawidłową. Skargę na tę decyzję wniósł skarżący podnosząc naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 40 ust. 12 i art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych w związku z § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem skarżącego powołanie w art. 40 ust. 12 przepisów ust. 4-6 nie oznacza pomijania dyspozycji § 11 ust. 4, który określa zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, czyli samowolne, zatem zawinione. To rozróżnienie zostało przez organy orzekające pominięte. Przewlekłość od maja do sierpnia wszczęcia postępowania w tej sprawie została zdaniem skarżącego w uzasadnieniu decyzji jedynie odniesiona do hipotetycznego założenia, iż na podstawie treści reklamy nie można natychmiast określić strony postępowania. W ocenie skarżącego zarówno firma jak i to, kto jest jej właścicielem jest powszechnie wiadome. Tej przewlekłości organu nie niweczy zdaniem skarżącego zarzut Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku staranności w działaniu przez osoby dokonujące montażu reklamy przy ustalaniu granic nieruchomości, przy jednoznacznym ustaleniu w tym postępowaniu, że pas drogowy nie był w terenie oznaczony. W ocenie skarżącego organ II instancji nie wskazał, mimo zarzutu w odwołaniu, na jakiej podstawie prawnej przyjął, że organ pierwszej instancji może przez dowolny okres przewlekać wszczęcie postępowania, a po jego wszczęciu powoływać się na dowody zgromadzone przed wszczęciem postępowania. Nie podał też podstawy prawnej, że takie działanie organu może wprost decydować o wysokości kary przez wydłużenie liczby dni spowodowane wyłącznie zaniechaniem przez organ wszczęcia postępowania. W ocenie skarżącego brak podstaw prawnych do karania za okres dowolny wynikający z przewlekłości organu zainteresowanego bezpośrednio wysokością kary. Zawinione, czyli samowolne zajęcie pasa drogowego nie może wystąpić bez wiedzy i woli zobowiązanego do wniesienia opłaty, co wynika także z oceny wyrażanej w orzecznictwie i piśmiennictwie (komentarz do ustawy o drogach publicznych, wyrok 7 czerwca 2001r. sygn. II SA 1391/00 i uchwała 5 Sędziów - OPK 7/01). Stwierdził, że w konkluzji, nie odniesiono się w ogóle w uzasadnieniu decyzji do bezpodstawnej przewlekłości organu rzutującej wprost na wysokość kary. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie przyjęło, że działanie organu od 6 maja 2004r. do czasu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania było uprawnione. Przyjęcie, że organ w tym przypadku działał na podstawie prawa i w granicach prawa jest rażącym naruszeniem konstytucyjnej zasady. Z tego powodu rażącym naruszeniem prawa jest orzeczony wymiar kary za samowolne zajęcie pasa drogowego w okresie aż od [...] maja 2004r. do [...] sierpnia 2004r., czyli w tym za cały okres zaniechania wszczęcia postępowania. Wszczęcie powinno nastąpić niezwłocznie po [...] maja a czynność organu dokonana w dniu [...] maja powinna być już z udziałem strony, która już wtedy mogła reklamę przesunąć z części pasa drogowego, na co pozwalała jej konstrukcja reklamy. Z powyższych względów skarga, w ocenie strony, jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwaną ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej doszło do naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego mającego wpływ na wynik sprawy. Prowadząc, postępowanie administracyjne zmierzające do nałożenia kary za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia organ administracji publicznej musi stosować zasady k.p.a. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. organ powinien "stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela", organ administracji ma zgodnie z art. 8 k.p.a. działać w taki sposób, aby "pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa", zgodnie z art. 9 k.p.a. organ jest też zobowiązany do "...należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony /.../ nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa/.../", a zgodnie z art. 10 k.p.a. organ zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Organ powinien także działać zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. wnikliwie i szybko, zaś zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawy powinny być załatwiane w ciągu miesiąca, a wyjątkowo, sprawy szczególnie skomplikowane, w ciągu dwóch miesięcy. O wszczęciu postępowania z urzędu, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., organ powinien zawiadomić stronę. Wszystkie wskazane przepisy zostały w niniejszej sprawie naruszone. Organ w toku postępowania nie miał na względzie "słusznego interesu strony" /art. 7 k.p.a./ ani nie "poinformował jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie jej obowiązków" ani też nie "czuwał aby strona nie poniosła szkody powodu nieznajomości prawa" /art. 9 k.p.a./ nie dbał o "pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa" /art. 8 k.p.a./ i nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania /art.10 k.p.a./. Przeciwnie, z naruszeniem wskazanych zasad i wbrew przepisom dotyczącym postępowania, tj. art. 61 k.p.a. i 35 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., prowadził postępowanie bez powiadomienia o tym strony i w sposób przewlekły, przy czym oba te naruszenia skutkowały narastaniem wymierzonej kary. Należy przyjąć, że notatka służbowa z dnia [...] maja 2004r. jest momentem początkowym, ale nie jest pierwszą czynnością procesową w sprawie. Z notatki z dnia [...] maja 2003r. nie wynika jakich organ dokonał czynności i dlaczego nie uczestniczyła w nich strona postępowania. Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 3 sierpnia 2004r. będące dopiero pierwszą czynnością wskazuje obywatelowi na fakt naruszenia prawa. Protokół z [...] sierpnia 2004r. będący dokumentem urzędowym, powinien odpowiadać zasadom wynikającym z art. 67 i 68 k.p.a. i zasadniczo powinien być sporządzony z czynności postępowania i z zapewnieniem stronie czynnego udziału /"Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003, str. 360/. Organ z naruszeniem wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego i przepisów k.p.a. przez 2 miesiące od daty ujawnienia nieprawidłowości nie powiadomił strony o wszczęciu postępowania, ani o możliwości naliczania kary za każdy dzień. W aktach brak jakiejkolwiek informacji o przyczynach tej zwłoki mimo, że skutkowała ona każdego dnia powiększaniem nałożonej kary, bowiem od daty notatki służbowej z dnia [...] maja 2004r. a więc czynności, która nie była pierwszą czynnością procesową w sprawie rozpoczęto naliczanie kary. Z całokształtu materiału dowodowego wynika natomiast, że o kontroli w terenie nie powiadomiono w ogóle strony i wszystkie czynności mające zasadnicze znaczenie dla postępowania przeprowadzono bez jej wiedzy i udziału, a po ich przeprowadzeniu przez 2 miesiące nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się na ich temat. W ocenie Sądu powiadomienie strony o toczącym się przeciw niej postępowaniu o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego po upływie ponad dwóch miesięcy i jednocześnie naliczanie za ten okres kary narusza wskazane wyżej podstawowe zasady postępowania administracyjnego z art. 7, 8, 9, 10 i 12 k.p.a. Postępowanie administracyjne prowadzone zgodnie z zasadami praworządności nie służy bowiem zastawianiu na stronę, bez jej wiedzy, pułapki prawnej i aby mogło doprowadzić do wydania zgodnej z prawem decyzji, musi być prowadzone jawnie i odpowiadać wymogom k.p.a. Powiadomienie strony o toczącym się postępowaniu w takim terminie czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy /wysokość kary/. Wskazać należy, że strona natychmiast po powiadomieniu o nieprawidłowości zdjęła reklamę, zatem uprawniony jest wniosek, że gdyby powiadomiono ją niezwłocznie o wszczęciu postępowania, strona zachowałaby się tak samo i okres objęty karą byłby krótszy, a kara niższa. Uchybienie przepisom postępowania miało więc wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej protokół dokumentujący początek okresu objętego karą sporządzony został z naruszeniem przepisów postępowania, strona została powiadomiona o toczącym się postępowaniu po ponad dwóch miesiącach i po upływie całego prawie okresu, za który wymierzono karę z naruszeniem art. 8, 9, i 10 i 61 k.p.a., postępowanie prowadzone było bez żadnej przyczyny w sposób przewlekły, z naruszeniem art. 12 i 35 k.p.a., co wpłynęło bezpośrednio na sytuację strony i na wysokość kary. Wskazane wadliwości postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1, p. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 z 2002r., poz.1270/ Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 p.1 lit. a w związku z § 6 p. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz. U. nr 163 z 2002r. poz. 1349 z późn. zm/ i zasądził kwotę 505 zł z tytułu zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 2400 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego oraz kwotę 15 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa. O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.