VI SA/Wa 1420/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi V. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz V. S.A. z siedzibą w G. kwotę 717 (siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Gliwicach (dalej zwana skarżącą) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też jako "GDDKiA") z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], który po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w całości w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] lutego 2011 r. nr [...] zezwalającą stronie na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] dla umieszczonej linii napowietrznej oraz ziemnej linii kablowej nN wraz z kablem energetycznym pod drogę i ustawieniem słupów w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. oraz określił opłatę za to zajęcie w kwocie 2299,50 zł. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w oparciu o następujące ustalenia: Wnioskiem z [...] listopada 2010 r. strona zwróciła się o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w W. dla w/w linii elektroenergetycznej. Decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] wydaną z upoważnienia GDDKiA, Kierownik Rejonu Dróg Krajowych w G. zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] dla linii elektroenergetycznej oraz obciążył ją opłatą w wysokości 2299,50 zł. Od decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła, że organ błędnie ustalił stawkę opłaty za umieszczenie w pasie drogowym linii elektroenergetycznej, która nie jest obiektem budowlanym, a urządzeniem infrastruktury technicznej. Zdaniem strony, błędna kwalifikacja skutkowała naliczeniem opłaty należnej Skarbowi Państwa z tego tytułu w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zamiast art. 40 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] GDDKiA utrzymał zakwestionowane rozstrzygnięcie w mocy wskazując w uzasadnieniu, że naliczając opłatę organ I instancji uwzględnił obowiązujące przepisy, z których wynika, iż linia kablowa elektroenergetyczna stanowi obiekt budowlany. Odpierając zarzuty odwołującej się spółki GDDKiA wskazał, że gdyby intencją ustawodawcy było zrównanie urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządu drogą z kanałami technologicznymi, dokonana zostałaby równocześnie zmiana definicji zawartych w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (udp). Organ podkreślił, że przyjęta w tej normie odrębna kwalifikacja "urządzeń infrastruktury technicznej" oraz "obiektów budowlanych", które zarządca drogi zezwolił umieścić w pasie drogowym, skutkuje zróżnicowaniem nałożonych na ich właścicieli wysokości odprowadzanych na rzecz Skarbu Państwa opłat. Jednocześnie ustawodawca w ustawie o drogach publicznych, na podstawie której zarządcy dróg wykonują swoje zadania, nie wprowadził definicji urządzeń infrastruktury technicznej ani też obiektów budowlanych, którymi powinien posiłkować się zarządca drogi dla zastosowania właściwej stawki i poprawnego naliczenia należnych opłat. W tej sytuacji organ uznał, że prawidłowo stosuje definicję obiektu budowlanego zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. W ocenie organu za taką interpretacją przemawiają również reguły techniki prawodawczej, ustalone w Załączniku do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. W § 148 Załącznika wskazano, iż jeżeli w ustawie zachodzi wyjątkowo potrzeba odstąpienia od znaczenia danego określenia ustalonego w ustawie określanej jako "kodeks" lub "prawo" lub innej ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, wyraźnie podaje się inne znaczenie tego określenia i zakres jego odniesienia, używając zwrotu: "w rozumieniu niniejszej ustawy określenie [....] oznacza [....]" albo zwrotu: "ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o [....] należy przez to rozumieć [...]". W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 – t.j.) poprzez przyjęcie, że linia elektroenergetyczna umieszczana w pasie drogowym stanowi obiekt budowlany, a nie urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu tej ustawy; 2) naruszenie § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43. poz. 430 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie; 3) naruszenie art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102. poz. 651 - tekst jednolity), poprzez jego niezastosowanie. Wskazywała, podnosząc także naruszenie jej interesu prawnego i powołując się na wskazane źródła prawa, że linia elektroenergetyczna (niezależnie od napięcia elektrycznego) stanowi urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Nie zgodziła się z dokonaną przez organ w obu decyzjach wykładnią pojęcia "linii elektroenergetycznej" zaliczającą takie urządzenie do kategorii "obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego", a nie "urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego", co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego naliczenia opłaty należnej Skarbowi Państwa z tego tytułu w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3, a nie o art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane po uprzedniej decyzji zezwalającej stronie w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej nr 78 w Wodzisławiu linii elektroenergetycznej nN. Organ jeszcze raz zaakcentował, iż przepis art. 40 udp różnicuje wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego od rodzaju obiektów umieszczonych w pasie drogowym. W art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych ustawodawca ustalił stawki za umieszczenie w pasie drogowym "urządzeń infrastruktury technicznej" niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego, natomiast w art. 40 ust. 2 pkt 3 w/w aktu - za umieszczenie "obiektów budowlanych" niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Jednakże w ustawie o drogach publicznych nie zawarł definicji zarówno "obiektu budowlanego", jak i "urządzeń infrastruktury technicznej". Odwołując się zatem do definicji zawartych w innych przepisach organ wskazał, że nie mógł zastosować definicji urządzenia infrastruktury technicznej zawartej w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w ustawie o drogach publicznych brak jest odesłania w przypadkach nieuregulowanych do tej ustawy. GDDKiA uznał, że w przypadkach nieuregulowanych do ustalenia definicji obiektu budowlanego i urządzenia infrastruktury technicznej należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja GDDKiA z dnia [...] lutego 2011 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest ustalenie, czy linia kablowa elektroenergetyczna stanowi obiekt budowlany, czy też stanowi urządzenie infrastruktury technicznej. Bezspornym bowiem jest, że wniosek dotyczył umieszczenia w pasie drogowym linii elektroenergetycznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Jako materialną podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej u.d.p., § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 150, poz. 1481), § 4 ust. 1 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369). Oznacza to, że zezwalając na zajęcie pasa drogowego dla umieszczonej linii elektroenergetycznej obciążył stronę skarżącą opłatą wyliczoną według zasad ustalonych w art. 40 ust. 6 u.d.p., a więc tak, jak dla obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Analizując powyższe normy wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ust. 2 zezwolenie takie dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej - niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Zgodnie z ust. 5 art. 40 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Z kolei według ust. 6 art. 40 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W ocenie Sądu, nie można dokonywać interpretacji przepisu art. 40 u.d.p. w oderwaniu od art. 39 u.d.p., który określa zasady dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności: lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Odstępstwo od powyższego zakazu przewiduje art. 39 ust. 1a u.d.p. stanowiąc, że ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. W przepisie tym mowa zatem o urządzeniach służących m.in. do doprowadzania lub odprowadzania energii elektrycznej oraz związanych z ich eksploatacją, a nie – o obiektach budowlanych. Należy przyznać, że ustawodawca nie zawarł w ustawie o drogach publicznych legalnych definicji pojęć "obiekt budowlany" i "urządzenie infrastruktury technicznej", dlatego też w celu dokonania ich wykładni należy sięgnąć do definicji zawartych w innych aktach prawnych. GDDKiA uznając przedmiotową linię elektroenergetyczną za obiekt budowlany powołał się na definicję zawartą w art. 3 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu obiektem budowlanym jest m.in. budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Przepis ten w pkt 3 zawiera pojęcie budowli, którą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z powyższych unormowań organ wywiódł, że linia energetyczna jest budowlą, o której mowa w pkt 3, a co za tym idzie obiektem budowlanym zdefiniowanym w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i w konsekwencji zastosował art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 u.d.p. Stanowiska organu nie sposób podzielić. Jak słusznie podnosi strona skarżąca, opłata winna być ustalona jak dla urządzenia infrastruktury technicznej, co przewiduje art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. i zgodnie z art. 40 ust. 5 ww. ustawy. Przemawia za tym okoliczność, iż definicja "urządzenia infrastruktury technicznej" zawarta jest w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.), gdzie oznacza ona znajdujące się pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne (art. 143 ust. 2). Co istotne, jednocześnie ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zalicza wskazane wyżej urządzenia do obiektów budowlanych (kategoria XXIVI obiektów budowlanych według załącznika do tej ustawy). Dokonując wykładni art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. w kontekście definicji urządzeń infrastruktury technicznej należy przyjąć, że ustawodawca wyłączył spośród obiektów budowlanych umieszczonych w pasie drogowym i niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego te obiekty budowlane, które są urządzeniami infrastruktury technicznej, również nie mającymi związku z potrzebami zarządzania drogami i ustanowił dla nich odrębną kategorię, różnicując również sposób naliczania opłaty z tytułu umieszczenia ich w pasie drogowym. Wśród urządzeń o których mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p. wskazano także urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania energii elektrycznej. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że pod pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej podpada linia elektroenergetyczna. W tym zakresie jednoznacznie doprecyzowuje to pojęcie § 140 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm), który w pkt 1 ust. 2 wymienia linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia jako urządzenia infrastruktury technicznej. Nie można tej regulacji uznać jako wykraczającej poza zakres ustawowy, ale właśnie jako doprecyzowanie norm ustawy o drogach publicznych. Należy przy tym podkreślić, że cyt. wyżej rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw architektury i budownictwa. Oznacza, że organy współdziałające przy jego wydawaniu nie stwierdziły jego kolizji z rozwiązaniami Prawa budowlanego i dopuszczały w ustawie o drogach publicznych wyłączenie urządzeń infrastruktury spod ogólnej definicji obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego. To rozróżnienie potwierdza właśnie, wskazany wyżej art. 39 ust. 1a u.d.p. wprowadzony na mocy art. 62 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci usług telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie od dnia 17 lipca 2010 r. (art. 87 tej ustawy). Należy wspomnieć, że wniosek strony został złożony po jej wejściu w życie (29 listopada 2010 r.). Dodatkowo można wskazać, że wyodrębnienie urządzeń infrastruktury, oprócz art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewiduje także art. 49 Kodeksu cywilnego. Zatem skoro ustawodawca w art. 39 ust. 1a u.d.p. wskazał, co zalicza do urządzeń i to tych, o których stanowi art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., czyli w sytuacji kiedy przepis rozdziela pojęcia "obiekty budowlane" od "urządzeń infrastruktury", to brak jest podstaw do akceptacji stanowiska organu, by na gruncie ustawy o drogach publicznych pojęcia te odnosić wyłącznie do uregulowań Prawa budowlanego i w ten sposób odczytywać normy zawarte w art. 40 u.d.p. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, stanowisko organu co do interpretacji art. 40 u.d.p. jest błędne. Wobec powyższego należy uznać, że Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad poprzez wadliwe przyjęcie, że linia elektroenergetyczna jest obiektem budowlanym, w konsekwencji zastosował niewłaściwe przepisy prawa materialnego art. 40 ust. 2 pkt 3i ust. 6 u.d.p., czyli obciążył skarżącą opłatą wyliczoną według zasad ustalonych w art. 40 ust. 6 u.d.p. tak, jak dla obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Oznacza to, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty. Ponownie rozpoznając sprawę związany jest, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. m.in. oceną prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu Sąd działał w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zasądzając zwrot kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).