VI SA/Wa 1423/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] stycznia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Minister Finansów ma podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na S. S. (zwanego dalej "skarżącym") karę pieniężną z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez wymaganej opłaty. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie prawnym i faktycznym. W dniu [...] czerwca 2008 r., funkcjonariusze celni Izby Celnej w [...], przeprowadzili w miejscowości C., na drodze krajowej nr [...], kontrolę samochodu marki [...] nr rej. [...], kierowanego przez S. S. Po przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000,00 zł. za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Następnie skarżący pismem nadesłanym w dniu [...] listopada 2009 r., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Mając na uwadze treść wniosku, Dyrektor Izby Celnej w [...] wezwał skarżącego do wskazania wady, jaką zawiera przedmiotowa decyzja z jednoczesnym wskazaniem przepisu art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zawierającego wymienione enumeratywnie wady decyzji, które stanowią podstawę do wyeliminowania decyzji ostatecznej z obiegu prawnego. W odpowiedzi skarżący wskazał, iż wadą decyzji jest naruszenie prawa poprzez zastosowanie nieobowiązującego przepisu. Zwrócił uwagę, że kontrola samochodu została dokonana w dniu [...] czerwca 2008 r., a decyzja o nałożeniu kary wydana została w dniu [...] marca 2009 r., Jednocześnie w toku postępowania, to jest w dniu [...] listopada 2008 r., nastąpiła zmiana przepisów ustawy o drogach publicznych oraz innych ustaw, na podstawie której zmieniony został dotychczasowy przepis umożliwiający ukaranie strony postępowania. Ustawodawca znowelizował przepis art. 42 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym samochody o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton zwolnione są od ponoszenia opłat. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ wskazał, że w dniu dokonania kontroli samochodu tj. [...] czerwca 2008 r., obowiązywały przepisy ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088). Zgodnie z art. 3 tej ustawy nie stosowało się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów m.in. o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony. Tak więc, dla pojazdu o dopuszczalnej całkowitej masie wynoszącej powyżej 3,5 tony istniał wówczas obowiązek wykupienia karty opłaty drogowej. Zatem, w ocenie organu w sprawie niniejszej nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. pozwalająca na stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji i wyeliminowanie jej z obiegu prawnego. Następnie skarżący złożył odwołanie, w którym podtrzymał zarzuty przedstawione uprzednio Dyrektorowi Izby Celnej w [...]. Dodatkowo podniósł, że podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyniku rozpoznania odwołania, Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu wskazał na brzmienie art. 138 k.p.a. normujący rodzaje decyzji, które może wydać organ w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji. Wskazał również, że prowadzone na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek dotyczy, dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., i czy te wady nie występują w wydanej decyzji administracyjnej. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, w którym organ administracji orzeka nie co do istoty sprawy rozstrzygniętej w przedmiotowej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W decyzji swej organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, w związku z tym organ tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji. W tej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w innych postępowaniach - tu organ powinien rozstrzygnąć kwestie czysto prawne według zasad stosowania kasacji. W oparciu o te rozważania organ stwierdził, że w sprawie niniejszej skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który wskazuje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka nieważności, o której mowa we wskazanych przez skarżącego przepisie, bowiem nie wydano decyzji bez podstawy prawnej. Analizując niniejszą sprawę, organ doszedł do wniosku, że wskazana przez skarżącego argumentacja podważająca możliwość zastosowania danego przepisu prawa materialnego dotyczącego możliwości wymierzenia opłaty w chwili, gdy dana opłata została zniesiona przepisem art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r., (Dz. U. Nr 218, poz. 1391) o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, w kontekście dnia dokonania kontroli czyli momentu, kiedy skarżący winien posiadać stosowną winietę - nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca w przepisach nowelizujących nie określił przepisów przejściowych, tym samym należy uznać, że wydanie decyzji przez Naczelnika Urzędu Celnego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., było zgodne z prawem. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o zmianę i unieważnienie zaskarżonej decyzji. W skardze podtrzymał swoje dotychczasowe argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i w odwołaniu od decyzji wydanej w wyniku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdził, że doszło do naruszeniea art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi S. S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2010 roku Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W niniejszej sprawie na skarżącego nałożona została kara pieniężna w wysokości 3000 złotych za przejazd po drogach krajowych bez uiszczenia opłaty. Decyzja z dnia [...] marca 2009 roku wydana została w powyższym przedmiocie mimo, że w dacie orzekania obowiązywał inny stan prawny, niż w dacie kontroli tj. według nowych przepisów skarżący nie dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym a w związku z tym nie powinien podlegać karze. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2009 roku zarówno Dyrektor Izby Celnej w [...] jak i Minister Finansów stanęli na stanowisku, że nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem liczy się stan prawny obowiązujący w chwili popełnienia naruszenia a nie w chwili wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. Z tym poglądem nie można się zgodzić. W stanie prawnym niniejszej sprawy należy przyjąć pogląd, że znowelizowane przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zostały wyposażone w przepisy przejściowe a zatem rodzi się problem prawny, jakie przepisy zastosować, czy te, które obowiązywały w chwili zdarzenia, czy te z daty wydania decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, że w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych "lukę" tę powinny wypełniać w drodze wykładni organy stosujące prawo. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z takich zasad po pierwsze – zasady bezpośredniego działania nowego prawa, po drugie – zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa i po trzecie – zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P.9/04 OTK 2005 Nr 1/A, poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mkołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretyczno-prawne, Poznań 2000, s. 62). W sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania, ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. (patrz uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 roku w sprawie I OPS 1/06). W niniejszej sprawie na skarżącego została nałożona kara pieniężna. Charakter prawny zastosowanej sankcji nie jest jednoznaczny. Niewątpliwie kary administracyjne mają pewne cechy bliskie prawu karnemu jak i administracyjnemu. Trybunał Konstytucyjny zajmując stanowisko na temat reguł stanowienia przepisów karnych i ich zgodności z podstawowymi normami i zasadami konstytucyjnymi zauważał jednocześnie, że powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego, powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania. (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. U7/93, OTK 1994, nr 1 poz. 5, z dnia 26 kwietnia 1995 r. K11/94, OTK 1995 nr 1, poz. 12, z dnia 3 listopada 2004 r. K.18/03, OTK-A 2004, nr 10 poz. 103, z 8 lipca 2003 r., P10/02 OTK-A z 2003 r. nr 6, poz. 62). Przepisów ustanawiających sankcje administracyjne nie można zaliczyć do przepisów prawa karnego, czy też karno-skarbowego, jednakże z uwagi na wysokość tych kar niewątpliwie mają charakter represyjny. W myśl art. 4 § 1 kk "jeżeli w czasie orzekania obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia przestępstwa, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy". Niewątpliwie w niniejszym stanie faktycznym należy zastosować ustawę nową obowiązującą w dacie orzekania nie penalizującą danego naruszenia, albowiem ustawa obowiązująca w czasie kontroli drogowej nie jest względniejsza dla sprawcy (przewiduje karę pieniężną w wysokości 3000 złotych). Te względy przemawiające za tym, aby zgodnie z regułami prawa karnego zastosować ustawę względniejszą dla sprawcy tj. tą, która obowiązywała w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 2009 roku. Ta ustawa zaś po nowelizacji z dnia 7 listopada 2008 r. (Dz. U. Nr 218, poz. 1391) o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw nie przewidywała obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych w przypadku pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton (a do takich należy zaliczyć pojazd skarżącego). W tym stanie rzeczy kara pieniężna na skarżącego została nałożona z rażącym naruszeniem prawa natomiast zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, odmawiające stwierdzenia nieważność decyzji z dnia [...] marca 2009 roku nie mogą się ostać i podlegają uchyleniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a) c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie, jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.