VI SA/Wa 1423/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant ref. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. M. na czynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z wykazu instruktorów szkolenia 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz P. M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem zaskarżenia jest czynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ("Prezes Urzędu") polegająca na skreśleniu Pana P. M. ("skarżący") z wykazu instruktorów prowadzących szkolenia w zakresie ochrony lotnictwa cywilnego. Z akt wynika, że Prezes Urzędu, w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., poinformował skarżącego o skreśleniu go z ww. wykazu. Powodem skreślenia było stwierdzenie, że skarżący zaprzestał spełniać warunek, o którym mowa w § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 20 września 2013 r. w sprawie Krajowego Programu Szkolenia w zakresie ochrony lotnictwa cywilnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1852), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie KPS", tj. przejścia sprawdzenia przeszłości z wynikiem pozytywnym. Na ww. czynność Prezesa Urzędu Pan P. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi: I. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 104 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania decyzji administracyjnej w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną; 2) art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącemu przymiotu strony w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w postaci wykreślenia z wykazu instruktorów szkolenia pozbawia go przyznanego decyzji administracyjnej prawa; II. Rażące naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie KPS w związku z punktem 11.5.4 (zdanie pierwsze) załącznika do Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2015/1998 z dnia 5 listopada 2015 r. ustanawiającego szczegółowe środki w celu wprowadzenia w życie wspólnych podstawowych norm ochrony lotnictwa cywilnego poprzez wykreślenia skarżącego z wykazu instruktorów szkolenia w okresie ważności sprawdzenia przeszłości, a więc bez podstawy faktycznej - pismo ([...] z dnia [...] czerwca 2018 r.), 2) punktu 11.5.4 (zdanie drugie) załącznika do Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2015/1998 z dnia 5 listopada 2015 r. ustanawiającego szczegółowe środki w celu wprowadzenia w życie wspólnych podstawowych norm ochrony lotnictwa cywilnego poprzez zaniechanie przedstawienia skarżącemu informacji o przysługujących prawach - pismo ([...] z dnia [...] czerwca 2018 r.), 3) art. 7 Konstytucji RP poprzez wskazywanie na obowiązek przedkładania Prezesowi Urzędu dokumentów potwierdzających przejście z wynikiem pozytywnym sprawdzenia przeszłości w celu utrzymania uprawnień instruktora pomimo nieistnienia takiego obowiązku (pisma [...] z dnia [...] maja 2018 r. i [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności i zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzją Prezesa Urzędu nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. został zatwierdzony jako instruktor szkolenia w zakresie ochrony lotnictwa cywilnego. W dniu 4 czerwca 2018 r. został wezwany przez Prezesa Urzędu do przedstawienia - w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma - dokumentów potwierdzających przejście z wynikiem pozytywnym sprawdzenia przeszłości. W dniu 11 czerwca 2018 r. na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu Lotnictwa Cywilnego skarżący przesłał kopię dowodu osobistego oraz formularz sprawdzenia przeszłości/kontroli przed zatrudnieniem z dnia 1 sierpnia 2017 r. (data ważności do 1 sierpnia 2022 r.) i informację Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. o braku negatywnych przesłanek (data ważności do 24 sierpnia 2022 r.). W dniu 26 czerwca 2018 r. skarżący otrzymał - do wiadomości, nie jako adresat aktu - pismo Prezesa Urzędu z dnia [...] czerwca 2018 r. kierowane do jego pracodawcy, tj. [...] Portu Lotniczego [...] , informujące o skreśleniu z listy instruktorów szkolenia. Czynność została dokonana w formie czynności materialno - technicznej, pomimo że uprawnienia instruktora zostały nadane decyzją administracyjną. Akapit trzeci pisma zawiera informację, że skarżący powinien przejść sprawdzenie przeszłości do dnia 21 maja 2018 r., a złożone w dniu 11 czerwca 2018 r. dokumenty nie spełniają tego wymogu wynikającego z § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie KPS. Skarżący przy tym podniósł, że Prezes Urzędu nie wskazał, w jakim zakresie i z jakich powodów uznał, że przesłane dokumenty nie spełniają wymagań. Prezes Urzędu nie wskazał również, zgodnie z punktem 11.5.4 (zdanie drugie) załącznika do Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE), w jaki sposób instruktor może złożyć wniosek o cofniecie zawieszenia lub przywrócenie na listę instruktorów. Skarżący podkreślił, że przeszedł sprawdzenie przeszłości przed datą 21 maja 2018 r., tj.: - sprawdzenie przeszłości/kontroli przed zatrudnieniem w dniu 1 sierpnia 2017 r. (data ważności do 1 sierpnia 2022 r.) i - otrzymał informację Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. o braku negatywnych przesłanek (data ważności do 24 sierpnia 2022 r.). Nadmienił, że ww. dokumenty w dacie wezwania skarżącego przez organ znajdowały się w posiadaniu Prezesa Urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że dokumenty przedstawione przez skarżącego nie potwierdzają spełniania wymogu, o którym mowa w pkt 11.1.3 lit. b i c rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) z powodu braku objęcia sprawdzeniem okresu co najmniej ostatnich 5 lat (tj. od 22 maja 2013 r. do 21 maja 2018 r.) oraz, że przekazana informacja o zatrudnieniu nie obejmuje prowadzonej przez skarżącego od dnia [...] października 2014 r. działalności gospodarczej pod nazwą F.. Organ zauważył, że zgodnie z wymogiem wynikającym z § 15 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia w sprawie KPS pozytywne przejście sprawdzenia przeszłości obejmuje m.in. uzyskanie informacji o zatrudnieniu i kształceniu oraz o wszystkich okresach przerw w zatrudnieniu i kształceniu z co najmniej 5 poprzedzających lat. Także w myśl pkt. 11.1.3 lit. c rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) sprawdzenie przeszłości obejmuje zatrudnienie, kształcenie i wszystkie przerwy z co najmniej 5 poprzedzających lat. Wskazał przy tym, że ustalając zakres pojęciowy "informacji o zatrudnieniu", wobec braku legalnej definicji "zatrudnienia", należy odwołać się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Stworzenie przez TSUE autonomicznej definicji pracownika polega na zaliczeniu do kręgu oddziaływania europejskiego prawa pracy wszystkich zatrudnionych, pracowników oraz osób jednoosobowo prowadzących działalność gospodarczą (samozatrudnionych). Wprowadzony zatem przez judykaturę TSUE dychotomiczny podział osób świadczących pracę na dwie podstawowe kategorie, tj.: "zatrudnienia pracowniczego" oraz "zatrudnienia niepracowniczego", stanowi podstawę do przyjęcia szerokiego rozumienia pojęcia prawnego "zatrudnienia", co skutkuje w niniejszej sprawie obowiązkiem przedłożenia przez instruktora informacji o wszystkich rodzajach zatrudnienia, w tym samozatrudnienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na własny rachunek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje - stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." - orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie powołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrolą sądu administracyjnego objęte zostały te prawne formy działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Działania te podejmowane są w sprawach indywidualnych w tym znaczeniu, że ich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Muszą przy tym dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Różnica pomiędzy decyzją a czynnością materialnotechniczną, o której wyżej mowa, to cel tych czynności. I tak, celem decyzji jest wywołanie skutku prawnego w zakresie uprawnienia lub obowiązku, natomiast czynności materialnotechniczne nie są bezpośrednio ukierunkowane na wywołanie skutku prawnego, który jest jedynie ich skutkiem pośrednim, np. czynność rejestracji (wykreślenia) w następstwie prowadzi do uprawnienia podjęcia (obowiązku zaprzestania) działalności określonego rodzaju. W ocenie Sądu czynność wykreślenia skarżącego z wykazu instruktorów prowadzących szkolenia w zakresie ochrony lotnictwa cywilnego podlega zaskarżeniu do Sądu w związku art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. I tak, źródłem obowiązku skarżącego w analizowanym zakresie są wskazane przez organ przepisy, tj. w wydanym na podstawie art. 189 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 605, 904 i 1361) rozporządzaniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 20 września 2013 r. w sprawie Krajowego Programu Szkolenia w zakresie ochrony lotnictwa cywilnego w § 15 ust. 1, określono m.in., że osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień instruktora powinna spełnić następujące wymagania: 1) pozytywnie przejść sprawdzenie przeszłości obejmujące: a) ustalenie tożsamości osoby na podstawie dokumentu potwierdzającego tożsamość, b) uzyskanie informacji z rejestrów karnych ze wszystkich państw pobytu, w rozumieniu pkt 11.0.3 załącznika do rozporządzenia 2015/1998, z co najmniej 5 poprzedzających lat albo uzyskanie informacji o braku negatywnych przesłanek na podstawie art. 188a ust. 4 ustawy, c) uzyskanie informacji o zatrudnieniu i kształceniu oraz o wszystkich okresach przerw w zatrudnieniu i kształceniu z co najmniej 5 poprzedzających lat. Z kolei na podstawie § 16 ust. 1 pkt 2 Prezes Urzędu skreśla instruktora z wykazu w przypadku stwierdzenia zaprzestania spełniania wymogu, o którym mowa w § 15 ust. 1 pkt 1. Powyższe przepisy są zbieżne z postanowieniami załącznika do rozporządzenia 2015/1998, w którym wskazuje się w pkt 11.5.1., że instruktorzy muszą m.in. przejść sprawdzenie przeszłości z wynikiem pozytywnym zgodnie z pkt 11.1.3 i 11.1.5. Na podstawie postanowienia z punktu 11.1.3. zgodnie z przepisami unijnymi i krajowymi sprawdzenie przeszłości obejmuje co najmniej: a) ustalenie tożsamości osoby na podstawie dokumentów potwierdzających tożsamość; oraz b) rejestry karne we wszystkich państwach pobytu z co najmniej 5 poprzedzających lat; oraz c) zatrudnienie, kształcenie i wszystkie przerwy z co najmniej 5 poprzedzających lat. W myśl pkt 11.1.4. zgodnie z przepisami unijnymi i krajowymi kontrola przed zatrudnieniem obejmuje co najmniej: a) ustalenie tożsamości osoby na podstawie dokumentów potwierdzających tożsamość; oraz b) zatrudnienie, kształcenie i wszystkie przerwy z co najmniej 5 poprzedzających lat; oraz c) wymóg podpisania przez tę osobę deklaracji opisującej szczegółowo wszelką przeszłość kryminalną we wszystkich państwach pobytu z co najmniej 5 poprzedzających lat. Zgodnie z 11.1.5. sprawdzenie przeszłości lub kontrolę przed zatrudnieniem przeprowadza się przed odbyciem przez tę osobę jakiegokolwiek szkolenia z zakresu ochrony obejmującego dostęp do informacji, które nie są ogólnodostępne. Sprawdzenie przeszłości powtarza się w regularnych odstępach czasu nieprzekraczających pięciu lat. W takim stanie prawnym skarżący w dniu 29 maja 2018 r. przedstawił dokumenty związane ze sprawdzeniem przeszłości na dzień [...] sierpnia 2017 r. (jak sam wskazuje - ważne do dnia 24 sierpnia 2022 r.). Poprzedni dokument skarżącego w ww. zakresie pochodził - co niesporne - z dnia 21 maja 2013 r. Zdaniem organu - wbrew obowiązkowi wynikającemu z przywołanych wyżej przepisów - sprawdzeniem nie objęto okresu co najmniej 5 lat, tj. od dnia 22 maja 2013 r. do 21 maja 2018 r. Sąd z taką interpretacją przepisów nie może się zgodzić. Sąd w niniejszym składzie stoi bowiem na stanowisku, iż nadmierny formalizm interpretacji przepisów prawa w okolicznościach danej sprawy w oparciu wyłącznie o wykładnię językową jest niedopuszczalny. Wykładnia ta nie ma bowiem charakteru absolutnego kiedy prowadzi do absurdów lub niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji. Do takich zaś rozstrzygnięć prowadziłoby zastosowanie w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni językowej. Niewątpliwie sens językowy przepisów, na podstawie których działał organ, wydaje się jasny i na pierwszy rzut oka niewymagający dalszych zabiegów interpretacyjnych, a wyraża się on obowiązkiem wykreślenia konkretnego instruktora z wykazu w razie nieprzedstawienia przez niego dokumentów sprawdzenia przeszłości obejmującego okoliczności z co najmniej 5 poprzedzających lat. Jednak sprawowana przez sądy administracyjne kontrola zgodności z prawem działania organów administracji publicznej nie może poprzestawać na stwierdzeniu, że skoro spełniona jest hipoteza normy prawnej, to nieunikniony jest przewidziany prawem skutek bez wdania się w szerszą ocenę legalności badanego rozstrzygnięcia (tu: czynności) na tle wszystkich stwierdzonych okoliczności danej sprawy. Idzie o to, że jasny gramatycznie kontekst normy prawnej może okazać się niewystarczający w konkretnych warunkach stwierdzonego stanu faktycznego, a prowadzone bezrefleksyjnie rozumowanie według zasady clara non sunt interpretanda da wynik, który będzie niezgodny z tzw. literą prawa lub będzie zaprzeczał celowi nakreślonemu przez interpretowane przepisy prawa krajowego oraz normy prawa europejskiego, do których dane przepisy się odwołują czy które one wdrażają. Powyższa konstatacja nie jest szczególnie nowatorska, a na problemy jakie wiążą się z interpretacją normy prawnej za pomocą wykładni gramatycznej zwracano w doktrynie uwagę niejednokrotnie (np.: Z. Ziembiński [w:] Wronkowska, Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, str. 165, S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2005, str. 87 i J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, wyd. Difin 1999, str. 40-42 i 50-52). Najlepiej rzecz ilustruje pogląd wypowiedziany w związku z wykładnią, którą stosuje Trybunał Konstytucyjny, który jednak z powodzeniem adresować można do sądów administracyjnych dokonujących w podejmowanych orzeczeniach wykładni przepisów o wiążącej dla tego sądu i organu administracji publicznej mocy. Zgodnie z owym poglądem "Interpretacja nie zatrzymuje się na wykładni językowej. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy ustalone jest znaczenie normy, poszukuje się potwierdzenia wyniku wykładni językowej przez użycie pozajęzykowych metod wykładni. Oznacza to, że nie tylko tekst przepisu jest decydujący. Bierze się pod wagę i cel regulacji", a także ogólne zasady, które sformułował Trybunał oraz ogólne reguły wywodzone z danego aktu prawa wspólnotowego (patrz: Andrzej Gomułowicz, Konstytucja a prowspólnotowa wykładnia prawa krajowego [w:] Ratio est anima legis, Księga jubileuszowa ku czci profesora Janusza Trzcińskiego, NSA, Warszawa 2007). Pamiętając, że wykładnia przepisów w akcie prawnym powinna być zawsze dokonywana z perspektywy treści całego aktu oraz powiązanego z nim prawa unijnego, należy stwierdzić, iż rozporządzanie w sprawie KPS wraz przepisami wspólnotowymi, tj. cyt. wyżej rozporządzeniem 2015/1998, wpisuje się w szeroko rozumiany system przepisów związanych z bezpieczeństwem lotnictwa cywilnego, służących jego prawidłowemu i bezpiecznemu wykonywaniu oraz umożliwieniu kontroli przestrzegania tych unormowań. Stąd zrozumiały jest obowiązek cyklicznej weryfikacji uprawnień personelu lotnictwa cywilnego w zakresie przewidzianym w przepisach. Jak już była o tym mowa sprawdzenie przeszłości określonej kategorii osób powtarza się w regularnych odstępach czasu nieprzekraczających pięciu lat. Jest to maksymalna długość okresu, w którym dokonuje się weryfikacji spełniania określonych warunków. Z tym przepisem skorelowano okres, z którego mają pochodzić okoliczności podlegające wykazaniu w ramach sprawdzenia przeszłości, tj. mają one pochodzić "z co najmniej 5 poprzedzających lat". Skoro zatem skarżący przeszedł procedurę sprawdzenia przeszłości przed upływem 5 lat od ostatniego sprawdzenia w tym zakresie (tj. po 4 latach i 3 miesiącach), to siłą rzeczy sprawdzeniem objęto krótszy okres niż 5 lat. Jest to dozwolone bowiem badania/kontroli dokonano w odstępie nieprzekraczającym pięciu lat od poprzedniego badania/kontroli. Stąd nie można skarżącemu zarzucić, że przedstawione przez niego dokumenty nie zawierają danych odnoszących się do okoliczności "z co najmniej 5 poprzedzających lat". Tak więc w dacie wezwania przez organ do przedstawienia stosownych dokumentów posiadał ważne sprawdzenie przeszłości. O ile organ nie wnosi zastrzeżeń co do innych okoliczności z tych dokumentów wynikających, to nie ma podstaw do kwestionowania ich z powodu okresu, którego dotyczą. Niezasadnie są przy tym także zarzuty organu co do nieujawnienia przez skarżącego w formularzu prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy przepisy wymagają w tym miejscu podania danych o zatrudnieniu. Fakt, że organ w uzasadnieniu swojego stanowiska w ww. zakresie odwołuje się do wypowiedzi przedstawicieli doktryny na gruncie unijnego prawa pracy już sam w sobie pozwala przyjąć, że przepisy w ww. zakresie są nieprecyzyjne i niezrozumiałe dla ich adresatów, w tym także dla stosujących je urzędników, pracowników organu. Ta z kolei okoliczność wyklucza możliwość zastosowania wobec skarżącego negatywnego skutku w postaci wykreślenia z wykazu. Organ powinien zadbać o to, żeby pełna informacja o zakresie wymaganych informacji była łatwo dostępna dla osób poddanych ww. regulacjom. Tak więc na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. Sąd nie mógł zadośćuczynić wnioskowi skarżącego i uchylić zaskarżonej czynności. Artykuł 146 p.p.s.a. przewiduje bowiem w zakresie skarg na czynności - sankcję bezskuteczności. Stanowi on bowiem, że sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Sąd przy tym wyjaśnia - przyjmując za swój pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 września 2016 r., II OSK 3174/14 - że bezskuteczność czynności materialnotechnicznej oznacza, że jej dokonanie od chwili jej wykonania nie wywołało skutku prawnego, a zatem nie mogła wywołać następnych skutków prawnych w zakresie sytuacji jednostki (uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa).