VI SA/Wa 1424/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. F. i J. F. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - dalej udp. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. odmawiającą A. i J. F. wydania zezwolenia na urządzenie zjazdu z drogi krajowej w miejscowości G. Organ stwierdził, iż droga krajowa, z której wnioskujący planują wykonanie zjazdu zakwalifikowana została zarządzeniem nr 1 GDDKiA z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) stosowanie zjazdów na drodze typu GP ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub gdy nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Organ wskazał na wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2001 r. w którym Sąd zauważył, iż lokalizowanie zjazdu na drogę klasy GP możliwe jest wyjątkowo, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (sygn. akt II SA 2438/00). Organ podkreślił, że działka nr [...], z której zaplanowano zjazd (przez działkę nr [...] jako dojazd do działki [...]) położona jest w miejscowości G. przy drodze krajowej nr [...] Z. – M. Działka ta powstała w wyniku podziału działki [...] posiadającej przed podziałem zjazd z drogi krajowej w lokalizacji wskazanej na kopii mapy zasadniczej. Podział działki nr [...] nie był opiniowany przez zarządcę drogi i stanowił próbę wymuszenia na organie wydania zezwolenia na zjazd do powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. GDDKiA stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do działki nr [...] i nr [...], a to poprzez albo istniejący zjazd drogi krajowej do działki nr [...] lub działki nr [...] w porozumieniu z właścicielem jednej z wymienionych działek, a w przypadku braku porozumienia w wyniku ustanowienia na działce nr [...] lub nr [...] na rzecz działki nr [...] stosownej służebności gruntowej w postępowaniu cywilnym albo poprzez drogę gminną (ul. Z.) i dalej po wschodniej stronie działek [...],[...] oraz [...] w porozumieniu z ich właścicielami lub w razie braku porozumienia przez ustanowienie służebności gruntowej. Powołując przepisy art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), organ uznał za dopuszczalną możliwość przesunięcia jednego z już istniejących zjazdów do działki nr [...] lub działki nr [...] w kierunku działki nr [...], co umożliwiłoby dogodną, wspólną obsługę komunikacyjną przedmiotowej działki i działek sąsiednich [...] i [...], bez zwiększania liczby zjazdów, lecz powyższe wymaga zgodnego wniosku zainteresowanych stron. Zdaniem organu pozytywne rozstrzygnięcie wniosku A. i J. F. oznaczałoby naruszenie przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia i prowadziłoby do powstania dodatkowego punktu kolizji na drodze. Dodatkowo, GDDKiA przywołując orzecznictwo NSA wyjaśnił dlaczego interes społeczny wyrażający się w zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego nie pozwala na zadośćuczynienie interesowi stron postępowania. W skardze skierowanej na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący A. i J. F. domagali się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 28 i art. 107 Kpa. poprzez naruszenie słusznego interesu strony postępowania i błędne przyjęcie, jakoby zgoda na wnioskowany zjazd z drogi krajowej zagrażać miała bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz poprzez poczynienie ustaleń w przedmiocie dostępu do drogi krajowej przez grunty osób trzecich bez ich udziału jako strony postępowania. Skarżący zarzucili też organowi naruszenie art. 140 i art. 145 Kodeksu cywilnego (Kc.) oraz art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezasadne przyjęcie, że akt niższego rzędu w postaci rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Przestrzennej z dnia 2 marca 1999 r. może ograniczyć dopuszczalność urządzenia zjazdu z nieruchomości, która w świetle w/w ustaw ma zapewniony dostęp do sieci dróg publicznych potwierdzony postanowieniem z dnia [...] lipca 1997 r. Sądu Rejonowego dla Dzielnicy [...] w [...] oparciu o decyzję zatwierdzającą taki dostęp w postaci palu podziału opracowanego przez geodetę sądowego przed dniem wejścia w życie ustaw o gospodarce nieruchomościami i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2008 r. skarżący podkreślali, iż podział działek wraz z wydzielonymi zjazdami na drogę publiczną dokonał się sądownie, w latach dziewięćdziesiątych. Skarżący nabyli od poprzednich właścicieli działkę z takim właśnie zabezpieczonym dostępem do drogi publicznej (z tego też względu działka została jak atrakcyjna odpowiednio wyceniona). Nie uwzględniając powyższej okoliczności, nie przeprowadzając żadnego dowodu na okoliczność, że wnioskowany zjazd zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz czyniąc ustalenia w przedmiocie dostępu do drogi publicznej przez grunty osób trzecich organ zadecydował w sposób dowolny. Na rozprawie przed Sądem skarżący, podtrzymując skargę, stwierdzili, iż w planie zagospodarowania przestrzennego działki [...] ujawniona została jako teren drogi publicznej, zaś zjazd z działki [...] nie jest w ogóle użytkowany . Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, utrzymując iż w danym stanie faktycznym sprawy przepisy prawa materialnego i procesowego zostały właściwie zastosowane; decyzja była zgodna z § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. wyżej rozporządzenia i stanowiła efekt wnikliwego wyważenia interesu strony i słusznego interesu obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił skarżącym lokalizacji zjazdu na drogę krajową ruchu przyspieszonego (klasa drogi GP) nr [...] Z. – M. z działki nr [...], utrzymując, iż zgoda na proponowany zjazd spowodowałaby powstanie na danym odcinku drogi krajowej trzeciego zjazdu, co zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zadośćuczynieniu interesowi strony przeciwstawia się też, zdaniem organu fakt, iż do należących do skarżących działek można dojechać albo przez istniejącej zjazdy z działek nr [...] lub [...] albo poprzez drogę gminną - ul. Z. i dalej po wschodniej stronie czterech działek [...],[...],[...] i działkę nr [...] – w porozumieniu z właścicielami tych działek, a w razie braku zgody – przez ustanowienie na drodze sądowej służebności gruntowej. Organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w sposób dostateczny, czym uchybił art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Stosownie do art. 4 pkt 8) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) – dalej udp. zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Budowa zjazdu należy do właściciela nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 1 udp.). Zgodnie z ust. 4 powołanego artykułu zezwolenie takie wydaje się co do zasady na czas nieokreślony, precyzując miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Jak jednak stanowi art. 29 ust. 4 udp. wynikające z warunków technicznych wymogi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne mogą być dla zarządcy drogi podstawą do odmowy lokalizacji zjazdu albo wydania zezwolenia na lokalizację na czas określony. Powyższe unormowanie oznacza, iż zezwolenie na zlokalizowanie zjazdu dokonuje się w trybie uznania organu zarządzającego drogą, w oparciu o wyczerpująco zebrany i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy z uwzględnieniem warunków technicznych właściwych dla danego typu drogi. Organ, stosując konstrukcję uznania administracyjnego, aby nie narazić się na zarzut dowolności rozstrzygnięcia, obowiązany jest, w oparciu o posiadany materiał dowodowy, do wyważenia interesu obywateli i słusznego interesu strony postępowania, przy czym odmowa zadośćuczynienia interesowi strony postępowania w sprawie o zezwolenie na lokalizację zjazdu może zostać uzasadniona jedynie potrzebą zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na powyższe wskazuje art. 29 ust. 4 udp. stanowiąc, iż wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne mogą uzasadniać odmowę wydania przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu. Podkreślenia wymaga fakultatywny tryb działania organu, zgodnie z którym wymogi techniczne dla drogi danego typu mogą, a nie muszą uzasadniać odmowę zezwolenia na zjazd. Aktem regulującym kwestie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne jest rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430), w którym w § 9 ust. 1 pkt 1 – 5 określono, jak ze względu na klasę drogi przedstawia się możliwość urządzania zjazdów. Zgodnie ze wskazanym unormowaniem dla dróg klasy "A" i "S" urządzenie zjazdów jest zabronione, z dróg klasy "G" i "Z" lokalizowanie zjazdów powinno być ograniczone, zaś zjazdy z drogi kasy "GP" uznano za dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest możliwe lub uzasadnione wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy "D" lub "L" do obsługi przyległych nieruchomości. Te uwarunkowania organ zarządzający drogą, rozpatrując wniosek o wydanie zezwolenia na zjazd, obowiązany jest respektować. W rozpatrywanej sprawie organ nie znalazł uzasadnienia dla korzystnego załatwienia wniosku, motywując odmowę koniecznością zachowania warunków dla drogi, z której zjazd miałby zostać urządzony (droga klasy "GP") i istniejącymi już zjazdami - sąsiadującymi z wnioskowanym. Zdaniem organu, skarżący mogą zapewnić sobie dojazd do należącej do nich nieruchomości poprzez sąsiadujące z proponowanym dojazdem zjazdy na działki nr [...] lub nr [...]. W ocenie Sądu organ nie dość dokładnie przyjrzał się zgromadzonemu materiałowi dowodowemu i nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy. Motywem zasadniczym odmowy była wola zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, dla realizacji którego to celu niezbędne było zapobieżenie zagęszczeniu zjazdów z drogi klasy GP. Organ, wskazując na działkę nr [...] jako na możliwą drogę dojazdu do nieruchomości skarżących, nie zwrócił uwagi na materiał zdjęciowy sugerujący, że zjazd na tę niezabudowaną działkę albo faktycznie nie został wybudowany, albo uległ zniszczeniu, a dodatkowo, jak twierdzą skarżący, jest prawdopodobnie nieużytkowany. Trudno zatem w takiej sytuacji utrzymywać, iż zjazd na tę nieruchomość, ze względu na zagęszczenie zjazdów na krótkim odcinku drogi ruchu przyspieszonego zwiększające ryzyko kolizji, stanowi przeszkodę do zlokalizowania kolejnego zjazdu na działkę [...]. Również nie jest oczywiste, iż możliwy jest dojazd do nieruchomości skarżących przez działkę nr [...], bowiem ta ogrodzona działka, posiadająca własny zjazd, zabudowana jest dwoma budynkami, z których jeden położony jest równolegle do wnioskowanego zjazdu, co wynika z projektu zagospodarowania działki (k. 42 akt adm.) i z załączonych zdjęć (k. 48 i 47 akt adm.). Wreszcie nie może być bez znaczenia okoliczność, iż wskazywane jako nieruchomość, na której ma być zlokalizowany zjazd, działki [...] i [...] prowadzące do nieruchomości gruntowej składającej się z działek nr [...] i [...] stanowią teren, który, zgodnie z obowiązującym w 1997 r. planem zagospodarowania przestrzennego miasta G., jest terenem drogi publicznej (k. 19 i k. 40 akt adm.). Skarżący kupili nieruchomość utworzoną z działek [...],[...],[...] i [...] - objętą księgą wieczystą Kw nr [...] - po dokonanym sądownie w 1997 r. podziale, który przewidywał dojazd przez działki nr [...] i [...] (k. 36 i 37 akt adm.). Zgodnie z art. 93 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 43, poz. 543 z późn. zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, przy czym według ust. 2 tego przepisu owa zgodność z ustaleniami planu powinna dotyczyć zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jednocześnie w ust. 3 art. 93 ustawy wprowadzono samodzielną przesłankę dopuszczalności podziału, polegającą na możliwości zapewnienia projektowanym do wydzielenia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. W opisanym stanie faktycznym, skarżący, jak wynika ze zgromadzonych dokumentów i niekwestionowanych przez organ faktów (postanowienie z dnia [...] lipca 1997 r. Sądu Rejonowego dla [...] sygn. akt [...]), nabyli w 2006 r. teren posiadający dostęp do drogi publicznej. Organ nie rozważył dostatecznie wnikliwie tej okoliczności, poprzestając na stwierdzeniu, że nieuzgodniony z zarządcą drogi podział stanowi wymuszanie na organie zezwolenia na zjazd. Nadto, w opisanej sytuacji wskazywana przez organ inna możliwość dojazdu do nieruchomości skarżących przez ul. Z. i dalej przez cztery działki o nr [...],[...][...] i [...] z wykorzystaniem drogi cywilnej – poprzez ustanowienie służebności gruntowej na tych działkach – nie została dostatecznie rozważona tak z koniecznej perspektywy skutków ekonomicznych, jak i społecznych, które organ zobowiązany jest uwzględniać, podejmując decyzję uznaniową. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 K.c. jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności gruntowej (drogi koniecznej). Istota konstrukcji cywilnoprawnej drogi koniecznej polega na zabezpieczeniu danej nieruchomości dostępu do drogi, jednak wyłącznie w razie stwierdzenia braku tego dostępu, bo tylko wtedy zasadne jest ograniczanie prawa własności do innych nieruchomości przez ich obciążanie prawem na rzecz osoby trzeciej. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego ustanowienie drogi koniecznej uwzględniać musi interes społeczno-gospodarczy zarówno działki władnącej (tej dla której ustanowiono służebność), jak i działki obciążonej - w rozpatrywanej sprawie idzie o interes społeczno-gospodarczy czterech działek. Wreszcie organ winien wziąć pod uwagę fakt, iż proponowany zjazd położony jest wprawdzie przy drodze krajowej klasy "GP" ruchu przyspieszonego, jednak jest on równocześnie usytuowany w terenie zabudowanym (miejscowość G.), w którym, zgodnie z art. 20 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h w godzinach od 5.00 do 23.00 i 60 km/h w godzinach od 23.00 do 5.00. Niezależnie więc od typu drogi, jej przebieg przez miejscowość musi powodować ograniczenie prędkości pojazdów do tej samej wartości. Podsumowując, mimo że z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się, z mocy samego prawa, możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę, właściwy dla danej drogi zarządca wydający na podstawie art. 29 ust. 1 udp. zezwolenie na zlokalizowanie zjazdu lub odmawiający tego zezwolenia na zasadzie określonej w ust. 4 tego artykułu, zobowiązany jest, kierując się przesłankami związanymi z funkcją i warunkami technicznymi określonej drogi publicznej, wszechstronnie i obiektywnie ocenić, czy wnioskowany zjazd można uznać za dopuszczalny. W rozpatrywanej sprawie organ dość standardowo ocenił możliwość urządzenia proponowanego zjazdu przez odwołanie się do dyspozycji § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. wyżej rozporządzenia i stwierdzenie, że dany odcinek drogi posiada już zjazdy, a ich większa liczba zakłóci bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ, ponownie rozpatrując sprawę, zobowiązany będzie rozważyć jak na tle wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy, w szczególności dokonanego sądownie podziału i zabezpieczonego nim dostępu do drogi krajowej nr [...], statusu działki nr [...] oraz realnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego przez proponowany zjazd z uwzględnieniem liczby faktycznie egzystujących zjazdów, przedstawia się możliwość wyjątkowego dopuszczenia zjazdu na działkę [...]. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.