VI SA/Wa 1427/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie: WSA Halina Emilia Święcicka asesor WSA Izabela Głowacka -Klimas(spraw.) Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2004r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezydenta [...] nr [...] podjętą [...] stycznia 2004r., odmówiono wydania Firmie M. Spółka z o.o. z siedzibą w W., zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] rej. ul. [...] w celu funkcjonowania obiektu reklamowego. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji przedstawił następującą argumentację: Wnioskiem z [...] października 2003r., M. spółka z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...]. Ponieważ zasadą jest nielokalizowanie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z gospodarką drogową, ZDM przed wydaniem zezwolenia zobowiązał wnioskodawcę do przedłożenia opinii innych urzędów, w sprawie możliwości funkcjonowania przedmiotowej reklamy w terenie, m.in. opinii urbanistycznej. W dniu [...] grudnia 2003r., została dostarczona opinia Wydziału [...] Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu [...], zresztą negatywna, ponieważ tablica jaka miała być na przedmiotowym terenie zainstalowana stanęłaby w obszarze gdzie obowiązuje zakaz umieszczania reklam na terenach położonych w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Taki stan wynika z § 27 pkt. 6 miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2001r. Lokalizacja nośnika znajduje się w liniach rozgraniczających przestrzeni komunikacyjnej oznaczonej [...] ulicy głównej [...] i jest niezgodna z planem. Nadto, wydając decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego ZDM informuje strony o możliwości ich uchylenia w przypadkach określonych w ustawie z 21 marca 1985r, o drogach publicznych i przepisach wykonawczych do ustawy, zwłaszcza w razie modernizacji, rozbudowy lub zmiany funkcji komunikacyjnej ulicy, w której pasie drogowym znajduje się teren objęty decyzją lub w przypadku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu. Wnioskowana lokalizacja nie była wykorzystywana zgodnie z decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego i nośnik reklamowy o powierzchni 1,4 m2 nie funkcjonował w terenie. Decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Z tych wszystkich przyczyn ZDM nie widział podstaw i szczególnie uzasadnionej przesłanki do przedłużenia umowy na kolejny okres. Od decyzji tej wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie M. Spółka z o.o. Odwołująca się Spółka zarzuciła decyzji naruszenie art. 6, 7, 19, 20 i 107 § 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi winien brać pod uwagę tylko zagadnienia drogowe, a nie inne regulacje dotyczące np. kwestii architektoniczno - urbanistycznych. Odwołująca się uważała, że ZDM nie ma uprawnień do badania czy umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej mpzp). Zarząd drogi powinien ustalić czy nośnik reklamowy może powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz czy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Potwierdzeniem dopuszczalności zajęcia pasa drogowego stosownie do przesłanek określonych w ustawie o drogach publicznych i przepisach wykonawczych do tej ustawy jest pozytywna opinia komunikacyjna. Uwzględnienie zapisów mpzp powinno nastąpić dopiero w decyzji o warunkach zabudowy lub w pozwoleniu na budowę. Bezprawne i bezpodstawne jest żądanie ZDM uzyskania przez stronę pozytywnej opinii Biura Naczelnego Architekta Miasta i oparcie decyzji odmownej tylko na negatywnej opinii tego Biura Jeśli nie powołano przepisu miejscowego w podstawie prawnej decyzji organu I instancji to znaczy że została ona wydana bez podstawy prawnej, gdyż nie spełnia tego wymogu przytoczenie tego przepisu w uzasadnieniu. Powoływana głównie w decyzji opinia urbanistyczna nie powinna mieć charakteru wiążącego jako stanowisko wewnętrznej komórki Urzędu [...], nie został także uwzględniony słuszny interes strony, bezpodstawnie odmówiono wydania dalszego zezwolenia na funkcjonowanie reklamy mimo, iż nie zmienił się stan faktyczny sprawy. Zdaniem strony uzyskanie pozytywnej opinii komunikacyjnej oznacza, że brak jest negatywnych przesłanek stojących na przeszkodzie do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzja uznaniowa nie może być dowolna. O ile opinia urbanistyczna nie jest wymagana to na pewno jest wymóg uzyskania opinii komunikacyjnej, która jest pozytywna. Decyzją z dnia [...] maja 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uzupełniając jej podstawę prawną o § 27 pkt 6 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2001r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. [...] Nr 150 z 2001r. poz. 2106). W uzasadnieniu decyzji podało między innymi, że: Odwołanie nie mogło zostać uwzględnione. Nietrafne są zarzuty co do powoływania się na przepisy wielu aktów prawnych, min. ustawy z 27 marca 2OO3r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy obowiązującego dla przedmiotowego terenu planu. Zarząd Dróg Miejskich wydał przedmiotową decyzję z upoważnienia Prezydenta [...], który jest organem administracji publicznej działającym na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), bez ich ścisłego skonkretyzowania. Organ orzekający w sprawie jest zobowiązany do powołania się na przepisy wszystkich aktów prawnych mających zastosowanie w prowadzonym postępowaniu. Fakt, iż nie powołano w komparycji decyzji nr [...] przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wcale nie przesądza o wadliwości tej decyzji. Decyzja która nie zawiera powołania podstawy prawnej lub określa ją ogólnikowo czy też błędnie nie jest wydana bez podstawy prawnej lecz jest dotknięta tylko wadą formy, z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Wadliwość formy decyzji może być naprawiona w trybie jej rektyfikacji. Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce wtedy, gdy: 1) obowiązek, uprawnienie inny skutek prawny (np. wygaśnięcie decyzji) powstaje z mocy samego prawa a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo też egzekucja będzie zbędna; 2) prawo nie wymaga określenia czy ustalenia prawa lub obowiązków w drodze decyzji; 3) brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji, wytycznych, samoistnej uchwały Rady Ministrów ani też akt normatywny nie opublikowany pomimo obowiązku jego promulgacji. Jest bezspornym, że w niniejszej sprawie stan taki nie zaistniał, gdyż decyzja znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa podanych w komparycji i omówionych w jej uzasadnieniu. Sanowanie wadliwości polegającej na pominięciu przepisu prawa lokalnego nastąpiło w postępowaniu odwoławczym, poprzez uzupełnienie podstawy prawnej. Wynikający z obowiązującego planu miejscowego zakaz lokalizacji reklam w liniach rozgraniczających ulicy [...] jest wystarczającą przesłanką negatywną do wydania decyzji odmownej, co też nastąpiło. Nietrafny jest argument odwołania, iż powinna zostać w tej sprawie podjęta decyzja ustalająca warunki zabudowy, gdyż decyzja w tym przedmiocie także z uwagi na ustalenia obowiązującego planu nie mogłaby uwzględnić wniosku strony. Przede wszystkim podnieść trzeba, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku, a w szczególności w przypadku tzw. decyzji uznaniowych, powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Art. 107 § 3 k.p.a. bezwzględnie wymaga aby decyzja była należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W niniejszej sprawie decyzja została podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sposób określony w/w przepisami, negatywna opinia Wydziału [...] Biura Naczelnego Architekta Miasta była jednym z dowodów lecz nie jedynym powołanym przez orzekający organ. W treści pozytywnej opinii komunikacyjnej z [...] listopada 2003 r. dotyczącej przedmiotowej sprawy zamieszczono informację, iż do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego zbędne jest dostarczenie aktualnej opinii w/w Wydziału Estetyki, dotyczącej możliwości dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego w terenie. Zgodnie z art. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71, poz. 838 t. j. z 2000r. z p.zm.), pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Generalnie, w pasie drogowym mogą znajdować się tylko obiekty związane z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Wedle art. 39 ust. 3 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach zarządca drogi może udzielić zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektu nie wiązanego z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Niewątpliwie decyzja taka ma charakter uznaniowy, nie oznacza to jednak że może być decyzją dowolną. Organ administracyjny aby nie narazić się na zarzut, że decyzja ma charakter dowolny, winien przed jej wydaniem rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, w szczególności te podnoszone przez stronę a następnie wykazać jakie powody przemawiały za podjętym rozstrzygnięciem, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Celowym wydaje podkreślenie, że wniosek M. nie konkretyzuje należycie okresu na jaki zostać przedłużona ważność zezwolenia, gdyż podaje dwa różne terminy: 31 marca 2004 oraz 18 miesięcy począwszy od 1 stycznia 2004r. Którym terminem strona jest zainteresowana nie wyjaśniono. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka z o.o. M. zwana dalej skarżącą. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17-21 oraz art. 20 ustawy o drogach publicznych, art. 39 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną interpretację oraz art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w treści opinii komunikacyjnej wydanej przez Zarząd Dróg Miejskich może być nałożony na skarżącą obowiązek uzyskania aktualnej opinii Wydziału [...] dotyczącej możliwości dalszego funkcjonowania nośnika reklamy. Podstawową wadą decyzji SKO jest nierozpatrzenie zgłoszonych w odwołaniu zarzutów naruszenia przez zarządcę drogi art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17-21 ustawy o drogach publicznych oraz art. 31 ust. 1 tej ustawy. Przystępując do omawiania zarzutów odnośnie zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego), do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Definicje budowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg znajdują się w art. 4 pkt 17-21 cyt. ustawy, przy czym nie mówi się tam o kwestiach architektoniczno-urbanistycznych, które ze swojej istoty należą zawsze do kompetencji organów administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego. Dla przykładu można podać, iż zgodnie z art. 61 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ, jeżeli m.in. decyzja będzie zgodna z przepisami odrębnymi, tj. z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowe kompetencje zarządcy drogi (w [...]), a poprzez art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy to również zarządu drogi (Zarząd Dróg Miejskich), określa art. 20 ww. ustawy. Z tej perspektywy należy oceniać kryteria, jakimi zarządca drogi winien kierować się przy wydawaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stosownie do art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. Analiza powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje na to, że zarządca drogi nie ma ustawowych kompetencji do badania, czy umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zarząd drogi winien kierować się przede wszystkim tym, czy nośnik reklamowy może powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Potwierdzeniem dopuszczalności zajęcia pasa drogowego stosownie do przesłanek określonych w ustawie o drogach publicznych i przepisach wykonawczych do tej ustawy jest pozytywna opinia komunikacyjna. Taką opinię skarżąca otrzymała. Zdaniem Skarżącej zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być brane pod uwagę przez zarządcę drogi przy rozpatrywaniu wniosku o zajęcie pasa drogowego. Tego rodzaju przepisy winny być uwzględnione w ramach np. postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu lub o wydanie pozwolenia na budowę, które to postępowania nie są prowadzone przez zarządcę drogi, ale przez organ budowlany. Z tego względu bezprawne i bezpodstawne jest więc żądanie Zarządu Dróg Miejskich posiadania przez Skarżącą pozytywnej opinii Biura Naczelnego Architekta Miasta [...], jak również opieranie decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego tylko na negatywnej opinii ww. Biura. W decyzji SKO brak jest również odniesienia do zgłoszonego w odwołaniu zarzutu, iż zarządca drogi nie wziął w ogóle pod uwagę uzyskania przez Skarżącą pozytywnej opinii komunikacyjnej (czyli potwierdzenia że lokalizacja reklamy jest zgodna z przepisami dot. bezpośrednio zajęcia pasa drogowego), a oparcia się o opinię Biura Naczelnego Architekta Miasta. W tym zakresie zarządca drogi naruszył granice dopuszczalnej prawem uznaniowości przy rozpatrywaniu wniosku Skarżącej. Wg Skarżącej zarządca drogi podejmując decyzję w sprawie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego winien przede wszystkim opierać się na przepisach prawnych, które merytorycznie i formalnie upoważniają go do rozstrzygnięcia sprawy. Następnie po ustaleniu stanu faktycznego sprawy i po zasięgnięciu wymaganych prawem opinii, zarządca drogi winien wydać należycie uzasadnioną decyzję pozytywną lub negatywną. Zasięgnięcie opinii organu Biura Naczelnego Architekta Miasta w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie ma oparcia w przepisach prawa, w przeciwieństwie do obowiązku uzyskania opinii komunikacyjnej, który wynikał z § 3 nieobowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r., Nr 6, poz. 33 ze zm.). Właśnie dlatego, że zarządca drogi jest organem administracji publicznej, to nie ma on na podstawie art. 6 k.p.a. prawa do nakładania na Skarżącą obowiązków, które nie wynikają z przepisów prawa. Dotyczy to w całości przypadku nakładania w opinii komunikacyjnej obowiązku uzyskania pozytywnej opinii urbanistycznej pod rygorem odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skoro SKO zaakceptowało taką niezgodną z prawem praktykę, to przez to również dopuściło się naruszenia art. 6 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu oddało między innymi, że opinia Wydziału [...] Biura Naczelnego Architekta Miasta był jednym lecz nie jedynym dowodem w sprawie. Zakaz lokalizacji reklam w liniach rozgraniczających ulicę [...] jak wynika z obowiązującego aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego terenu jest wystarczającą negatywną przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku spółki skarżącej. Zarządca drogi przed wydaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydaje w tej sprawie opinię określającą warunki i termin zajęcia pasa, wobec czego jest uprawniony do żądania przedłożenia przez wnioskodawcę opinii ZDU a także pozytywnej opinii urbanistycznej Wydziału [...] Biura Naczelnego Architekta Miasta, a podstawę prawna tych działań stanowi § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Wydając powyższą decyzję organy administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji działały w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a wiec były związane rygorami powyższego postępowania. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza m.in., że organy administracji są obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).Ma obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.)Jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107§ 3 k.p.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy winien ustalić ,czy odwołanie złożone od decyzji pierwszoinstancyjnej zostało złożone w terminie to jest 14 dni od dnia doręczenia decyzji, a jeżeli nie, stosownie do treści powyższego artykułu wydać odpowiednie postanowienie. W niniejszej sprawie jak wynika z załączonych do sprawy akt administracyjnych, organ drugoinstancyjny w ocenie Sądu nie zweryfikował, czy odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożone zostało w terminie. Z akt administracyjnych wynika, że decyzję organu pierwszej instancji -Zarządu Dróg Miejskich skarżący odebrał w dniu 4 lutego 2004 r. W związku z tym termin do wniesienia odwołania upłynął 18 lutego 2004 r. Natomiast odwołanie skarżącego nosi datę własną 17 luty 2004r. Widnieje również na nim prezentata Zarządu Dróg Miejskich z datą 23 luty 2004r., a więc po upływie terminu do wniesienia odwołania. Ponieważ z akt sprawy nie wynika w jaki sposób zostało złożone odwołanie w związku z powyższym Sąd musiał uchylić zaskarżona decyzję w celu wyjaśnienia czy odwołanie został złożone w terminie. Sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie - jak już na wstępie nadmieniono, kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. W niniejszej sprawie w wypadku, jeżeli odwołanie zostało wniesione po terminie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję dopuściłoby się rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § l pkt 2 k.p.a., poprzez weryfikację decyzji już prawomocnej. Dlatego tak istotnym jest ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Po ustaleniu, terminu wniesienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno podjąć stosowne kroki. W wypadku uchybienia terminowi do wniesienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Natomiast jeżeli odwołanie zostało wniesione w terminie organ szczegółowo powinien rozważyć zarzuty podniesione w odwołaniu, a ponadto rozważyć czy § 27 pkt 6 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] (Dz.U. [...] Nr 150 z 2001r. poz. 2106) obowiązywał w czasie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż był on jedną z podstaw rozstrzygnięcia. Natomiast w zarzutach skargi był kwestionowany fakt jego obowiązywania w dacie decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, nie jest dopuszczalne w ocenie Sądu uzupełnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ drugoinstancyjny w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest niepełna, to winien ją w pierwszym punkcie decyzji uchylić, natomiast w drugim punkcie decyzji wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłową podstawę prawną. Biorąc powyższe pod rozwagę, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Orzekanie o 152 p.p.s.a. nie było w tym wypadku konieczne.