VI SA/Wa 1431/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej W. w [...] kwotę 4494 (cztery tysiące czterysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] działając w oparciu o art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 j.t.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2015.1659 j.t.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...].10.2016 r. nr [...] wymierzającą W. (zwana dalej "skarżącą") karę pieniężną w kwocie 29 787,61 złotych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] na odcinku [...] w okresie od [...].01.2010 r. do [...].05.2012 r. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] .12.2008 r. S. sp. z o.o. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] poprzez umieszczenie w nim w okresie od [...].01.2009 r. do [...].12.2009 r. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza sieci cieplnej. Dwoma decyzjami z dnia [...].12.2008 r. ww. podmiot otrzymał zezwolenie w ww. zakresie. Po upływie terminu, na który wydane zostały ww. zezwolenia, Zarząd Dróg Miejskich skierował do spółki pisma informujące o konieczności ponownego wystąpienia z wnioskiem w celu uzyskania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. W dniu [...].03.2011 r. Zarząd Dróg Miejskich został poinformowany przez ww. spółkę, że inwestycję położoną przy ul. [...][...] przejęła W. Następnie, w dniu [...] .02.2012 r. i [...].04.2012 r. spółka przedłożyła umowę przeniesienia praw i obowiązków z dnia [...].02.2009 r., z której wynikało, że W. ukonstytuowała się dnia [...].01.2009 r. i jest podmiotem właściwym do sprawowania zarządu nieruchomością wspólną położoną na ul. [...]. Z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla ww. nieruchomości wynikało, że do zawarcia pierwszej umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu doszło już w dniu [...].09.2007 r. i wówczas powstała W. . W dniu [...].05.2012 r. do Zarządu Dróg Miejskich wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu umieszczenia w nim przyłącza sieci cieplnej o łącznej powierzchni 57,30 m2 rzutu poziomego urządzenia w okresie od [...].01.2012 r. do [...].12.2017 r. Organ I instancji rozpatrzył wniosek i udzielił W. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...].05.2012 (wpływ wniosku) do [...].12.2017 r. Jednocześnie decyzją z dnia [...].10.2016 r. nr [...] Prezydent [...], nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] na odcinku [...] w okresie od [...].01.2010 r. do [...].05.2012 r. i ustalił karę pieniężną w wysokości 29 787,61 zł. Organ I instancji uznał, że podmiotem, który był zobowiązany w okresie od [...].01.2010 r. do [...].05.2012 r. posiadać zezwolenie zarządcy drogi na umieszczenie urządzenia infrastruktury jest skarżąca, czyli ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie: 1) art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, art. 28 kpa w zw. z art. 30 § 1 kpa i art. 6 ustawy o własności lokali poprzez uznanie, że W. może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie niedotyczącej nieruchomości wspólnej, 2) § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 15.01.2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych poprzez uznanie, że przyłączem jest także część sieci ciepłowniczej leżąca poza granicami nieruchomości przyłączanej, 3) art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez uznanie, że urządzenia położone poza granicami nieruchomości wchodzą w skład nieruchomości wspólnej, 4) art. 49 kc poprzez uznanie, że fragment przyłącza do sieci cieplnej znajdujący się poza granicami nieruchomości nie wchodzi w skład przedsiębiorstwa zajmującego się dostawą ciepła i stanowi własność wspólnoty mieszkaniowej, 5) art. 17 ustawy o własności lokali poprzez uznanie, że W. odpowiada za zobowiązania niedotyczące nieruchomości wspólnej, 6) art. 9 kpa poprzez wprowadzenie w błąd skarżącego, tj. udzielenie informacji, że W. nie może wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim przyłącza sieci ciepłowniczej, gdyż tytuł prawny do przyłącza nie został jej przekazany przez S. sp. z o.o., 7) art. 58 kpa w zw. z art. 9 kpa poprzez brak uznania, że pismo skarżącej z dnia [...].06.2016 r. stanowiło w istocie wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zajęcie pasa drogowego oraz w konsekwencji brak przywrócenia tego terminu. Rozpoznając odwołanie organ uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał na brzmienie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych i podkreślił, że przepis ten nakłada obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przed jego rzeczywistym zajęciem. Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy w tym względzie organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Z kolei w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych organ przyjął, że przepis ten ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotu dopuszczającego się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Organ administracji ustala jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Ma on, stosownie do brzmienia art. 40 ust. 12 omawianej ustawy, wymierzyć w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Jak wynikało z akt sprawy, decyzjami z dnia [...].12.2008 r. nr [...] i [...] Zarząd Dróg Miejskich zezwolił spółce S. sp. z o.o. na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu umieszczenia w nim urządzenia infrastruktury technicznej (przyłącza sieci cieplnej) w terminie od [...].01.2009 r. do [...].12.2009 r. W dniu [...].05.2012 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ww. ulicy w celu umieszczenia w nim przyłącza sieci cieplnej od [...].01.2012 r. do [...].12.2017 r. Organ I instancji udzielił zezwolenia na zajecie pasa drogowego od dnia [...].05.2012 r. (data złożenia wniosku) do dnia [...].12.2017 r. Organ odwoławczy analizując okresy, na jakie zostały wydane decyzje dla S. sp. z o. o., oraz dla skarżącej uznał, że organ I instancji słusznie stwierdził, że w okresie pomiędzy [...].01.2010 r. a [...].05.2012 r. urządzenie infrastruktury technicznej (przyłącze sieci cieplnej) pozostawało zlokalizowane w pasie drogowym ul. [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Organ I instancji słusznie również przyjął, że podmiotem, który dokonał przedmiotowego zajęcia i który jest zarazem biernie legitymowany do występowania w charakterze strony w niniejszej sprawie była skarżąca. W okolicznościach sprawy bezsporne uznano, że S. sp. z o.o. realizowała jako inwestor inwestycję pod nazwą "[...]" polegającą na wybudowaniu budynków mieszkalno-usługowych. Przedmiotowe przyłącze, w świetle wymogów prawa budowlanego jest nieodzownym elementem prawidłowego i legalnego użytkowania budynku i znajdujących się w nim lokali mieszkalnych, a ich umieszczenie ma charakter trwały. Działania ww. spółki podyktowane były zatem wypełnieniem przez inwestora ustawowych wymogów, bez których nie mogłoby dojść w przyszłości do wyodrębnienia lokali w budynku mieszkalnym, a tym samym przeniesienia na nabywców praw własności do lokali. W dniu [...].09.2007 r. doszło do wyodrębnienia pierwszego lokalu w ww. budynku. Powstała wówczas z mocy prawa W. , której przysługiwały prawa i obowiązki dotychczasowego właściciela nieruchomości - ww. spółki. Dodatkowo organ ustalił, że w dniu [...].02.2009 r. ww. spółka zawarła ze wspólnotą mieszkaniową umowę przeniesienia praw i obowiązków z ww. dniem wszelkich przysługujących spółce praw i obowiązków wynikających z umów zawartych z podmiotami świadczącymi usługi w zakresie dostarczania do budynków mediów (w tym energii cieplnej). Tym samym wspólnota mieszkańców stała się użytkownikiem ww. przyłącza. Nie ma wątpliwości co do tego, że na umieszczenie tych urządzeń inwestor czyli spółka dysponowała zezwoleniem zarządcy drogi na okres do dnia [...].12.2009 r. Spółka posiadała wiedzę, co do tego, że przed zakończeniem ww. okresu należy wystąpić do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na kolejny okres i powinna była o tym fakcie poinformować również wspólnotę mieszkaniową. Fakt, że tego nie uczyniła, nie obciąża organów administracji publicznej, a może podlegać ewentualnemu rozstrzygnięciu na drodze cywilnej pomiędzy ww. podmiotami. Opłata za dalsze okresy zajęcia pasa drogowego pod przedmiotowe przyłącze dotyczyła wszystkich właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową. Beneficjentem przyłącza funkcjonującego w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi byli współwłaściciele lokali ww. inwestycji, tworzący wspólnotę mieszkaniową. Udziały w częściach wspólnych budynku należą do wspólnoty mieszkańców, w której interesie prawnym jest zadbanie o jej prawidłowe i zgodne z prawem funkcjonowanie, w tym poprzez uiszczanie opłat z tytułu pozostawania w pasie drogowym urządzeń technicznych, służących zaopatrzeniu w wodę, odprowadzania ścieków, wód opadowych i urządzeń sieci cieplnej. W ocenie organu, istnieje zależność między uzyskaniem przez inwestora zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń technicznych służących obsłudze budynku mieszkalnego, a prawami i obowiązkami właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową. W takiej sytuacji, organ uznał, że z uwagi na przysługujący wspólnocie ogół praw i obowiązków, już w momencie wyodrębnienia pierwszego lokalu mieszkalnego istniała podstawa do uznania wspólnoty za podmiot uprawniony do realizacji decyzji z dnia [...].12.2008 r., a także uzyskiwania decyzji na kolejne okresy. Odnosząc się do zarzutu odwołania, w którym wskazano, że kara dotyczy położenia przyłącza poza granicą nieruchomości i wejścia jej w skład przedsiębiorstwa przesyłowego wskazał, ze zgodnie z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych, "przyłącze" to odcinek sieci ciepłowniczej doprowadzający ciepło wyłącznie do jednego węzła cieplnego albo odcinek zewnętrznych instalacji odbiorczych za grupowym węzłem cieplnym lub źródłem ciepła, łączący te instalacje z instalacjami odbiorczymi w obiektach. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, przyłączenie podmiotu do sieci ciepłowniczej następuje na podstawie umowy o przyłączenie do sieci i po spełnieniu warunków przyłączenia do tej sieci, zwanych "warunkami przyłączenia". Zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy do sieci ciepłowniczej mają być przyłączane źródła ciepła, warunki przyłączenia źródła ciepła powinny określać miejsce rozgraniczenia własności oraz miejsce rozgraniczenia eksploatacji sieci ciepłowniczej, urządzeń lub instalacji między przedsiębiorstwem ciepłowniczym lub dystrybutorem ciepła a wytwórcą ciepła. Jak wynika z akt sprawy (pismo V. S.A. z dnia [...].04.2016 r.) przedmiotowe przyłącze nie jest własnością spółki. Spółka ma zawartą umowę na dostawy energii cieplnej ze wspólnotą mieszkaniową od dnia [...].02.2009 r. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że nie mógł potraktować pisma strony z dnia [...].06.2016 r. jako wniosku o przywrócenie terminu, bowiem ustawa o drogach publicznych nie przewiduje terminu do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skoro ustawa nie przewiduje terminu do złożenia takiego wniosku to nie można było mu uchybić. Następnie skarżąca złożyła skargę do Sądu, w której zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie: 1. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ustalenie, że to skarżąca dokonała umieszczenia przyłącza w pasie drogowym podczas, gdy to nie ona wybudowała przyłącze, ani nie posiadała do niego żadnego tytułu prawnego, 2. art. 28 w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. i art. 6 ustawy o własności lokali poprzez uznanie, że W. może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie nie dotyczącej nieruchomości wspólnej, 3. § 2 pkt 8) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych poprzez uznanie, że przyłączem jest także część sieci ciepłowniczej leżąca poza granicami nieruchomości przyłączanej, 4. art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez uznanie, że urządzenia położone poza granicami nieruchomości wchodzą w skład nieruchomości wspólnej, 5. art. 49 k.c. poprzez uznanie, że fragment przyłącza do sieci cieplnej znajdujący się poza granicami nieruchomości nie wchodzi w skład przedsiębiorstwa zajmującego się dostawą ciepła i stanowi własność wspólnoty mieszkaniowej, 6. art. 17 ustawy o własności lokali poprzez uznanie, że W. odpowiada za zobowiązania nie dotyczące nieruchomości wspólnej, 7. art. 9 k.p.a. poprzez wprowadzenie w błąd skarżącego tj. udzielenie informacji, że W. nie może wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim przyłącza sieci ciepłowniczej, gdyż tytuł prawny do przyłącza nie został jej przekazany przez spółkę S. Sp. z o.o., 8. art. 58 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak uznania, że pismo skarżącej z dnia [...].06.2016 r. stanowiło w istocie wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zajęcie pasa drogowego oraz w konsekwencji brak przywrócenia tego terminu. Mając na uwadze powyższe naruszenia prawa skarżąca wiosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanych naruszeń, umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie w razie uznania przez Sąd, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w myśl § 2 ww. artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja, wydana w I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Skarżąca wspólnota kwestionuje nałożenie na nią kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, argumentując to brakiem tytułu prawnego do przyłącza sieci cieplnej znajdującego się w pasie drogowym ul. [...]. Rozstrzyganie spraw o własność bądź inne prawo do rzeczy należy do sądów powszechnych, albowiem jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 k.p.a. W sprawie występuje więc zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie chyba, że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Dopiero, gdy strona mimo wezwania nie wystąpi z odpowiednim powództwem do sądu cywilnego organ jest właściwy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie (art. 100 § 2 § 3 k.p.a.). W tym stanie rzeczy należy uznać, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie przez co doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.