VI SA/Wa 1434/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu i skreślenia z listy aplikantów adwokackich oddala skargę M. W. (dalej także jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu i skreślenia z listy aplikantów adwokackich. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Uchwałą z dnia [...] lutego 2008 r. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] skreśliła M. W. z listy aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej w [...]. Podstawą podjęcia tej uchwały było otrzymanie przez skarżącego dwukrotnie, tj. w dniach [...] września 2007 r. oraz [...] października 2007 r. negatywnych ocen z kolokwium rocznego oraz poprawkowego kolokwium rocznego. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ ten powołał się na § 8 i 19 Regulaminu aplikacji adwokackiej uchwalonego przez Naczelną Radę Adwokacką w dniu 3 września 2005 r. Następnie skarżący złożył do Naczelnej Rady Adwokackiej odwołanie od wyżej wymienionej uchwały, w którym zarzucił naruszenie: 1) art. 79 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze przez: a. wydanie decyzji pomimo upływu zakreślonego ustawą terminu 2 lat aplikacji, z upływem którego możliwość skreślenia aplikanta adwokackiego z powodu jego nieprzydatności do wykonywania zawodu ustaje, b. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów ustawy przez dokonanie niewłaściwej interpretacji wskazanej normy prawnej w zakresie określenia nieprzydatności do wykonywania zawodu, 2) art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 58 ust. 12 pkt b ustawy Prawo o adwokaturze w zw. z § 18 pkt 3 oraz § 21 pkt 10 Regulaminu aplikacji adwokackiej z dnia 20 listopada 2005 r. przez nierównoprawne traktowanie aplikantów adwokackich wskutek stosowania niejasnych zasad oceny oraz kryteriów dopuszczających poszczególnych aplikantów do udziału w kolokwium, 3) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 58 ust. 12 pkt b ustawy Prawo o adwokaturze w zw. z § 18 pkt 5 Regulaminu aplikacji adwokackiej z dnia 20 listopada 2005 r. przez uniemożliwienie odwołania od decyzji Komisji egzaminacyjnej w przedmiocie wyników kolokwium, 4) art. 9 k.p.a. przez przeprowadzenie przesłuchania strony bez wcześniejszego poinformowania strony o celu i konsekwencjach tego etapu postępowania; 5) art. 68 § 2 k.p.a. przez sporządzenie protokołu z przesłuchania strony bez jego późniejszego odczytania i podpisania przez stronę, a w konsekwencji błędy w ustaleniach faktycznych mające wpływ na treść uchwał; 6) art. 73 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia kserokopii z akt niniejszego postępowania, a w konsekwencji znaczne utrudnienie przygotowania odwołania, 7) art. 58 ust. 12 pkt b ustawy Prawo o adwokaturze przez podjęcie decyzji wyłącznie w oparciu o wyniki kolokwiów, które przeprowadzone zostały w sprzeczności z Regulaminem aplikacji adwokackiej z dnia 20 listopada 2005 r. Skarżący zarzucił również, że pytania egzaminacyjne zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy, niepozwalający na udzielenie jednej prawidłowej odpowiedzi (zgodnie z regulaminem kolokwium), a szereg z nich wykraczało poza wskazany zakres materiału. W wyniku rozpoznania odwołania, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] sierpnia 2008 r. postanowiło zaskarżoną uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] utrzymać w mocy. W ocenie organu, błędna jest argumentacja skarżącego dotycząca naruszenia art. 79 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, poprzez przekroczenie określonego tym przepisem terminu, bowiem objęte są nim dwa pierwsze lata szkolenia programowego zakończone zaliczeniem przewidzianego na ten czas materiału poprzez zdanie kolokwium rocznego, bez względu na datę wpisania na listę aplikantów oraz datę ślubowania. Skoro skarżący został wpisany na listę w dniu 12 grudnia 2005 r., ślubowanie złożył w dniu 29 marca 2006 r., zaś szkolenie rozpoczął od kwietnia 2006 r., to w opinii Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej dwa pierwsze lata aplikacji upływają dopiero w kwietniu 2008 r., a zatem uchwała podjęta przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] w dniu [...] lutego 2008 r. mieści się w ramach czasowych zakreślonych tym przepisem. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej pozostałe zarzuty oceniło również jako niezasadne, uznając, że nie zostały naruszone jakiekolwiek przepisy proceduralne, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W szczególności stwierdziło, ze kolokwium zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami Regulaminu aplikacji adwokackiej, które m. in. wykluczają odwoływanie się od decyzji komisji egzaminacyjnej i ponowne ustalanie wyników. Prezydium NRA stwierdziło, że skarżący był informowany o poszczególnych fazach postępowania, mógł składać pisemne i ustne wyjaśnienia, z czego skorzystał, nie zmieniły one jednak niczego w zakresie merytorycznych podstaw rozstrzygnięcia. Prezydium nie odniosło się do zarzutów skarżącego co do nieprawidłowego sformułowania pytań testu poprawkowego, polegających na niemożności udzielenia jednej prawidłowej odpowiedzi (zgodnie z regulaminem kolokwium). Organ rozpoznający odwołanie uznał jednak za trafny zarzut skarżącego dotyczący uchybienia polegającego na odmowie udostępnienia skarżącemu kserokopii testów. Jednakże w ocenie Prezydium, uchybienie to nie miało wpływu na treść uchwały, ani na możliwość działania przez skarżącego, który zapoznał się z testami i był w stanie sformułować zarzuty zawarte w odwołaniu. Następnie skarżący złożył odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w którym wniósł o uchylnie uchwał i umorzenie postępowania. W odwołaniu zarzucił naruszenie między innymi art. 6, 7, 8, 9, 10, 12 § 1 i 2, 35 § 1 oraz art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie skarżący zarzucił jako całkowicie dowolną i sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania, wykładnię art. 79 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze zarzucając, że przyjęcie jako terminu rozpoczęcia szkolenia kwietnia 2006 r. i września 2007 r. jako terminu egzaminu rocznego, powoduje, że pierwszy rok szkolenia trwał 17 miesięcy. W konsekwencji prowadzi to do wydłużenia czasu trwania aplikacji, co jest sprzeczne z treścią art. 76 ww. ustawy. Skarżący podtrzymał stanowisko, że za moment rozpoczęcia aplikacji należy przyjąć datę uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej o wpisie na listę aplikantów tj. 12 grudnia 2005 r. W konsekwencji uchwała o skreśleniu z listy aplikantów z dnia [...] lutego 2008 r. została podjęta po upływie ustawowego okresu 2 lat. Skarżący podniósł również, że w czasie trwania postępowania odwoławczego zaliczył kolejne egzaminy roczne, sprawdzające wiedzę z zakresu dwóch lat szkolenia, co oznacza, że opanował przewidziany materiał szkoleniowy, a zatem okoliczność ta winna być uwzględniona z punktu widzenia oceny przydatności do wykonywania zawodu. Zwrócił również uwagę na nierówne traktowanie aplikantów i umorzenie postępowania wobec jednego z aplikantów. W wyniku rozpoznania odwołania, Minister Sprawiedliwości uznał za słuszne odwołanie skarżącego i uchylił zaskarżoną uchwałę w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Minister Sprawiedliwości zwrócił uwagę na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności oraz wynikające z niej konsekwencje. W ocenie organu, w uzasadnieniu uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie ustosunkowało się do wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie organu, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny, jaką liczbę punktów z kolokwium zarówno rocznego, jak i poprawkowego otrzymał skarżący. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie odniosło się także do zarzutu naruszenia art. 68 k.p.a., szeroko uzasadnionego przez skarżącego. Zaskarżona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie odpowiada zatem wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ zwrócił również uwagę na podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące konkretnych pytań testowych. Nie zostały jednak one w należyty sposób rozpoznane przez Okręgową Radę Adwokacką w [...], ani Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Za nieprawidłowe organ uznał również działanie Okręgowej Rady Adwokackiej polegające na odmowie udostępnienia skarżącemu kserokopii testów, bowiem miało to bezpośredni związek ze sposobem i zakresem formułowania zarzutów wobec pytań testowych. Minister Sprawiedliwości nie uznał za trafny zarzut skarżącego dotyczący momentu, od którego należy liczyć okres dwóch lat, w którym możliwe jest skreślenie z listy aplikantów adwokackich. W ocenie organu, termin ten winien być liczony od dnia złożenia ślubowania, to jest od dnia 29 marca 2006 r. Zatem uchwała o jego skreśleniu z listy aplikantów podjęta przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] w dniu [...] lutego 2008 r. mieści się w ramach czasowych, zakreślonych art. 79 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o zmianę decyzji Ministra Sprawiedliwości przez uchylenie obydwu uchwał: Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu i skreślenia z listy aplikantów oraz Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymującej ww. decyzję i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wskazanych wyżej uchwał i umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze przez błędne przyjęcie, że momentem rozpoczęcia aplikacji w myśl przywołanego przepisu jest moment ślubowania złożonego przez aplikanta; 2) prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie wyłącznie uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...], a pozostawienie w obrocie prawnym uchwały organu pierwszej instancji tj. uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu prawnego z daty podjęcia aktu lub czynności a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga M. W. nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest edycja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], uchylająca uchwałę z dnia [...] sierpnia 2008 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Powyższa decyzja została wydana m.in. w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Ten rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowi wyjątek od merytorycznego rozpoznania sprawy i należy do tzw. decyzji kasacyjnych. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W stanie prawnym, w jakim orzekał organ zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy – Prawo o notariacie (Dz. U. nr 37, poz. 286) w sprawie skreślenia aplikanta z listy aplikantów adwokackich, wszczętej i niezakończonej przed nowelizacją ustawy należało stosować dotychczasowe przepisy. Te zaś przewidywały nietypowy model dodatkowej instancji, w której Minister Sprawiedliwości rozpatrywał odwołanie od wydanej już w drugiej instancji uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (art. 79 ust. 3 w zw. z art. 68 ust. 6a ustawy w brzmieniu przed nowelizacją, która weszła w życie z dniem 25 marca 2009 r.). Zgodnie z ww. przepisem do odwołania do Ministra Sprawiedliwości należało stosować kodeks postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze treść przepisu art. 138 k.p.a. Minister Sprawiedliwości jako organ odwoławczy był władny do podejmowania rozstrzygnięć przewidzianych w ww. przepisie jedynie w odniesieniu do uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Tylko sądowi administracyjnemu, rozpatrującemu skargę na decyzję przysługuje uprawnienie do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i rozstrzygnięć poprzedzających jej wydanie Minister Sprawiedliwości uchylając uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2008 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał, że Prezydium, orzekając w sprawie naruszyło przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., albowiem nie rozważyło i nie ustosunkowało się do wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ w uzasadnieniu decyzji dokładnie wskazał na braki w postępowaniu dowodowym i jakie okoliczności Prezydium powinno wyjaśnić w ponownym postępowaniu. Należy zgodzić się z Ministrem Sprawiedliwości, że te wadliwości w postępowaniu wyjaśniającym nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszyłoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Odnosząc się zaś do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 79 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze polegającego na tym, iż Minister Sprawiedliwości błędnie przyjął, że momentem rozpoczęcia aplikacji w myśl powołanego przepisu jest moment ślubowania złożonego przez aplikanta. Sąd stwierdza, że nie jest on zasadny. W myśl bowiem art. 75 ust. 2, 3 ustawy Prawo o adwokaturze aplikantem adwokackim może być osoba, która spełnia warunki określone w art. 65 pkt 1-3 i uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego oraz złożyła wniosek o wpis na listę aplikantów adwokackich w ciągu 2 lat od ogłoszenia wyników egzaminu konkursowego. A zatem po spełnieniu powyższych warunków, w tym po uzyskaniu wpisu na listę aplikantów dana osoba staje się aplikantem adwokackim i ma prawo do odbycia aplikacji adwokackiej co nie jest tożsame z jej rozpoczęciem. Obowiązujący regulamin aplikacji adwokackiej z 2005 r. nie regulował kwestii rozpoczęcia tej aplikacji. Należy przyznać rację organowi, że treść § 2 ust. 2 regulaminu wskazuje na to, że rozpoczęcia aplikacji nie należy łączyć z momentem wpisu na listę aplikantów. W tej sytuacji miarodajne dla przyjęcia daty rozpoczęcia aplikacji jest złożenie ślubowania i rozpoczęcie zajęć szkoleniowych. W niniejszej sprawie skarżący złożył ślubowanie w dniu 29 marca 2006 r., zaś zajęcia szkoleniowe rozpoczęły się w kwietniu 2006 r. Uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] została podjęta w dniu [...] lutego 2008 r. a zatem nie minęły 2 lata określone w art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze do skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich. W tym stanie rzeczy uznając zarzuty skargi za niezasadne Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.