VI SA/Wa 1434/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie prowadzenia odwodnienia wyrobiska górniczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. Minister Środowiska uchylił w całości decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2012r. w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie prowadzenia odwodnienia wyrobiska górniczego w granicach obszaru górniczego "[...]" oraz nakazania niezwłocznego usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie udzielonej "S." Sp. z o.o. (dalej "Spółka" lub "Skarżąca") koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego w miejscowości G., gmina T., powiat p., województwo p. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. Marszałek Województwa [...] udzielił "S." Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", położonego w miejscowości G., gmina T., powiat p., województwo p. Okręgowy Urząd G. w K. pismem z dnia [...] października 2012r., poinformował Marszałka Województwa [...], iż w toku przeprowadzonej w dniu [...]października 2012r. kontroli zakładu górniczego "[...]" stwierdzono przepompowanie wody z jednego wyrobiska eksploatacyjnego do drugiego. Działanie to zakwalifikowano jako odwodnienie wyrobiska górniczego, zakazane postanowieniami udzielonej koncesji. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] października 2012r., działając na podstawie art. 159 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm., dalej: "p.g.g."), wstrzymał działalność w zakresie prowadzenia odwodnienia wyrobiska górniczego w granicach obszaru górniczego "[...]" oraz nakazał niezwłoczne usunięcie stwierdzonych uchybień. Działanie Skarżącej naruszało postanowienia koncesji i decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] stycznia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, w których jednoznacznie zakazano odwadniania wyrobiska górniczego. Skarżąca w odwołaniu od ww. decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. ze względu na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wskazała, iż w zakładzie górniczym rzeczywiście usunięto za pomocą pomp część wody kapilarnej występującej w nawilgoconym gruncie ponad zwierciadłem wody gruntowej. Pompowanie wody nie spowodowało jednak przepływu wody w kierunku dna. Nie wywołało niekorzystnego działania ciśnienia spływowego, powodującego rozluźnienie struktury gruntu. Przeprowadzone działania nie stanowiły - jej zdaniem - odwodnienia w rozumieniu definicji odwodnienia zawartej w leksykonie górniczym. Zdaniem Skarżącej brak było podstaw do zastosowania przez organ regulacji art. 159 ust. 1 p.g.g. Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. Minister Środowiska uchylił w całości decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2012r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, w związku z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 159 p.g.g. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na brak powiadomienia Skarżącej o wszczęciu i zakończeniu postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2012r. Natomiast odwołując się braków uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2013r. stwierdził, iż nie zawierało wskazania Skarżącej powodów uznania jej działań za, zabronione koncesją, odwodnienie wyrobiska górniczego, co naruszało art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa). Organ II instancji wskazał, że decyzja ta budzi wątpliwości co do poprawności przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie (zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a.). Na organie I instancji spoczywał zatem obowiązek dokładnej analizy charakterystyki opisywanego przedsięwzięcia na podstawie będących w jego posiadaniu akt koncesyjnych (projektu zagospodarowania czy też planu ruchu zakładu górniczego) w celu zweryfikowania czy opisywane przez Okręgowy Urząd G. działanie przedsiębiorcy faktycznie stanowi odwodnienie wyrobiska czy też należałoby je zakwalifikować jako np. jego odtopienie. Wnioski z tak przeprowadzonego postępowania dowodowego winny być zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, czego zabrakło w decyzji. Odnosząc się do stwierdzenia naruszenia art. 159 ust. 1 pkt 1 p.g.g., wskazał, iż organ I instancji wstrzymał wyłącznie odwodnienie zakładu górniczego w granicach obszaru górniczego "[...]", pomimo, iż ww. przepis nakazywał wstrzymanie całości koncesjonowanej działalności gospodarczej. Wszystkie te okoliczności wpłynęły na konieczność uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości. Zarzuciła naruszenie: - art. 136 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie oraz niezlecenie przeprowadzenia tego organowi, który wydał decyzję w I instancji, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania w całości. Zdaniem Skarżącej, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję z dnia [...] października 2012r. i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, zamiast przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia Marszałkowi Województwa [...]. W tym zakresie za istotne wskazała zawarte w treści zaskarżonej decyzji odniesienia dotyczące usuwania za pomocą pomp część wody kapilarnej występującej w nawilgoconym gruncie ponad zwierciadłem wody, co nie spowodowało skutków, które mogłyby prowadzić do zastosowania przez organ art. 159 ust. 1 p.g.g. Przywołane stwierdzenie miało przesądzać o braku zasadności rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. p.p.s.a. - Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie naruszała bowiem prawa w stopniu uzasadniającym, w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a., jej uchylenie. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. określa wymogi uzasadnienia stanowiącego niewątpliwie obligatoryjny element strukturalny decyzji jako indywidualnego aktu administracyjnego. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie decyzji, jest więc również wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy (wyr. WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn. akt I SA/Wa 1812/07, Lex nr 510335). W ocenie Sądu Minister Środowiska prawidłowo uznał, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2012r. w szczegółowy sposób przedstawił przebieg przeprowadzonego postępowania, nie zawarł jednak uzasadnienia prawnego spełniającego wymogi określone przez ww. art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się wyłącznie do przytoczenia opisu stanu faktycznego zawartego w opisywanym protokole kontroli zakładu górniczego przeprowadzonej przez Okręgowy Urząd Górniczy w dniu [...] października 2012r., przeprowadzonej u Skarżącej. Podstawową wadliwość decyzji stanowiło nie wskazanie Skarżącej z jakich powodów organ ten uznał, iż stwierdzone w toku kontroli działanie przedsiębiorcy stanowiło w badanej sprawie zabronione koncesją odwodnienie wyrobiska górniczego. Bezspornie w opisywanej decyzji nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy. Zasadne było zatem uchylenie decyzji celem ponownego i przeprowadzenie postępowania zgodnego z art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. To na organie I instancji spoczywa obowiązek dokładnej analizy charakterystyki przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża (na podstawie będących w posiadaniu organu akt koncesyjnych, a w szczególności na podstawie projektu zagospodarowania złoża) w celu zweryfikowania czy opisywane przez Okręgowy Urząd G. działanie przedsiębiorcy faktycznie stanowi odwodnienie wyrobiska czy też należałoby je zakwalifikować jako np. jego odtopienie. Analiza stanu faktycznego oraz jego weryfikacja w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego powinny być zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co również w ocenie Sądu nie miało miejsca. W świetle art. 159 p.g.g. organ I instancji powinien przeprowadzić rozważania co do celowości zastosowania tego przepisu, zwłaszcza w sytuacji gdy do działania zakwalifikowanego jako odwodnienie wyrobiska górniczego doszło wyłącznie w sierpniu 2012r., na co zwrócił uwagę organ odwoławczy. Niewyjaśnienie tej okoliczności mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jedynie bowiem w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ warunków koncesji, popartego stosownymi dowodami właściwy organ administracji może zastosować regulację art. 159 ust. 1 pkt 1 p.g.g. Należy uznać, iż samo powołanie się na regulację ww. przepisów ustawowych, bez uwzględnienia i analizy okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (przedstawionej w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji) celem wytłumaczenia stronie zasadności powziętej przez organ oceny jest sprzeczne z przepisami procedury administracyjnej. Prawidłowo sporządzone przez organ uzasadnienie daje bowiem swoistą rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności zarówno w trakcie prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, jak i przy podejmowaniu kończącego rozstrzygnięcia. Zaledwie kilkuzdaniowe, niezmiernie lakoniczne uzasadnienie ww. decyzji Marszałka Województwa [...] nie daje zaś gwarancji czy postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w sposób określony zarówno art. 7 k.p.a. jak i art. 77 k.p.a. (co mogło mieć w rezultacie wpływ na wynik sprawy). Na marginesie należy również zauważyć, iż w ten sposób podjęta decyzja nie daje możliwości ochrony swych praw przez odwołujących się. Strona nie wie bowiem, jakimi przesłankami kierował się organ I instancji przy jej podjęciu (decyzja nie spełnia roli edukacyjno - perswazyjnej). W tej sytuacji, nie stworzono więc odwołującej się możliwości ustosunkowania się w odwołaniu do konkretnych ocen organu I instancji celem ochrony i dochodzenia jej praw. W konsekwencji wydanie w sprawie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia łączyłoby się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, czego jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo administracyjnym czynić mu nie wolno (wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008r. sygn. akt II SA/Lu 29/08). Taka sytuacja prowadziłaby bowiem do naruszenia przepisów art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., jak i art. 15 k.p.a., bowiem oznaczałaby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrażonej w ww. art. 15 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.