VI SA/Wa 1438/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi H. w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej z k.p.a.), art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 ze zm.) oraz lp. 11.1 ust. 2 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] nakładającą na H. w D. (zwaną dalej skarżącą) karę pieniężną w wysokości 5 000 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiła samowolna ingerencja w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 9 lutego 2011 r. w K., na drodze krajowej nr [...], zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem kierował A. F., wykonujący przewóz drogowy w imieniu skarżącej. Jak wynika z protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. (podpisanego bez uwag przez kierującego pojazdem), na wykresówce wyjętej z zainstalowano w pojeździe przyrządu kontrolnego [...] - od godziny 8.20 do 8.30 - zamiast zapisu prędkości oraz aktywności kierowcy w postaci prowadzenia pojazdu rejestrowany był odpoczynek oraz zerowa prędkość jazdy. Powyższe związane było z usunięciem z kontrolowanego urządzenia sprawnego bezpiecznika, który odpowiadał za poprawną pracę tachografu i włożeniem w to miejsce bezpiecznika spalonego. Przesłuchany w charakterze świadka, kierujący pojazdem zeznał, iż zdecydował się na powyższe działanie, bowiem w związku z rozkładem zadań przewozowych potrzebował około pół godziny czasu, aby zgodnie z przepisami dotyczącymi pracy kierowców wykonać odpowiedni odpoczynek. Z przeprowadzonych czynności sporządzono dokumentację fotograficzną oraz wykonano jazdę próbną zastępując uszkodzony bezpiecznik sprawnym. Jazda próbna odbyła się pomiędzy godziną 9.35 - 9.40 i potwierdziła prawidłowe działanie tachografu. Wykresówkę z dnia 9 lutego 2011 r. zatrzymano, natomiast kierowcy wydano poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopie ww. dokumentu. Pismem z dnia 10 lutego 2011 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń zawartych w protokole kontroli z dnia 9 lutego 2011 r. Zgromadzony w ramach postępowania materiał dowodowy, w ocenie organu, potwierdził samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. W efekcie powyższego, decyzją z dnia 10 marca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5 000 złotych. W odwołaniu od decyzji skarżąca, powołując się na treść art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia oraz umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podniosła, iż w jej ocenie, odpowiedzialność za samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, w następstwie której doszło do zmiany wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy oraz przebytej drogi ponosi kierowca, który dopuścił się powyższego naruszenia. Podkreśliła, iż do ingerencji w pracę ww. urządzenia kierowca przyznał się i został za to naruszenie ukarany mandatem karnym w wysokości 500 złotych. Powyższe, zdaniem skarżącej, świadczy o braku podstaw do ukarania jej dodatkową karą pieniężną za stwierdzone naruszenie. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 11.1. ust. 2 lit. c załącznika do ww. ustawy. Odwołał się również do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym ze szczególnym uwzględnieniem art. 13 oraz art. 15 ust. 8 rozporządzenia. Odnosząc się do argumentów strony podkreślił, iż nie mogą one stanowić podstawy uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej, zgodnie z którym, w zaistniałym stanie faktycznym, naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nastąpiło w skutek okoliczności lub zdarzeń, których skarżąca nie mogła przewidzieć. W ocenie organu, przyjęcie stanowiska prezentowanego przez skarżącą prowadziłoby do wniosku, iż każde naruszenie z zakresu transportu drogowego, przedsiębiorca mógłby usprawiedliwić nierzetelnością lub niestarannością kierowcy. Organ, podkreślił również, iż celem dyspozycji art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym nie jest rezygnacja z obowiązku przestrzegania przepisów ww. ustawy ani generalne uwalnianie przedsiębiorców od odpowiedzialności za naruszenia prawa, których dopuścili się zatrudniani przez nich kierowcy. Norma prawna, wyrażona w ww. artykule odnosi się natomiast do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. W ocenie organu, braku wiedzy o samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego, o którym mowa w rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 3821/85, dokonanej przez kierowcę nie można kwalifikować ani w kategoriach "braku wpływu", ani okoliczności "których nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek nadzorowania kierowców w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w tym zakresie. Brak stosowania przez przedsiębiorcę właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę, który powinien wykazać się dbałością o osiągnięcie zamierzonego celu prowadzonej działalności. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie pracy kierowców i takie ich dyscyplinowanie, aby transport drogowy wykonywany był zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Za nietrafne, organ uznał również stanowisko skarżącej, w myśl którego ukaranie kierowcy mandatem karnym w wysokości 500 złotych uzasadnia odstąpienie od ukarania przedsiębiorcy. Odwołując się do ustawy o transporcie drogowym organ podkreślił, iż za naruszenia przepisów ustawy odpowiedzialność ponoszą niezależnie przedsiębiorca, jak i kierowca. Różnica polega jednakże na tym, iż orzekanie w sprawach odpowiedzialności kierowcy odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2001 r. Nr 106, poz. 1148 ze zm.), natomiast orzekanie w sprawach odpowiedzialności przedsiębiorcy odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz ustawie o transporcie drogowym. Odwołując się do przepisów prawa wspólnotowego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów prawa a co za tym idzie odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy oraz słusznie i zgodnie z prawem nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5 000 złotych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 92 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, 8 i 11 k.p.a. W uzasadnieniu wskazała, iż kontrolowany w dniu 9 lutego 2011 r. pojazd, przed wyjazdem, sprawdzony został przez skarżącą zarówno pod wzglądem technicznym jak i formalnym i nie stwierdzono by zamontowane w nim urządzenia rejestrujące, stosowane w transporcie drogowym były uszkodzone. Skarżąca podkreśliła również, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że naruszenia art. 92 ustawy o transporcie drogowym, dopuścił się wyłącznie kierujący pojazdem, który na podstawie ustawy o transporcie drogowym został ukarany karą pieniężną w wysokości 500 złotych. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub wskazane w tym artykule podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15 000 złotych. Sankcje zawarte w ww. artykule odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, którymi nie są kierowcy, lecz sami przedsiębiorcy. W art. 92 ustawy posłużono się szerokim terminem "wykonujący przewóz drogowy", żeby sankcjami z tego przepisu objąć wszystkie podmioty, które wykonując gospodarczą działalność transportową, naruszają prawo. Potwierdza to art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym uprawnieni do kontroli mają prawo nałożyć karę pieniężną na wykonującego przewozy drogowe, a nie na kierowcę, który w ramach tego przewozu lub transportu kieruje pojazdem. Stosownie do art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, pracodawca oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i odpowiednie stosowanie urządzeń rejestrujących. Zgodnie z art. 15 ust. 8 ww. rozporządzenia, zabrania się fałszowania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach, przechowywanych przez urządzenie rejestrujące lub kartę kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z urządzenia rejestrującego jak określono w załączniku IB. To samo stosuje się do jakiegokolwiek manipulowania urządzeniem rejestrującym, wykresówką lub kartą kierowcy, które mogłoby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych oraz informacji wydrukowanych. Konsekwencją wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem przepisów dotyczących stosowania urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju, w lp. 11.1 pkt 2 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym, poprzez samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi, jest kara pieniężna w wysokości 5.000 złotych. Jak wynika z protokołu kontroli z dnia 9 lutego 2011 r. nr [...], wyjęta z zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe urządzenia rejestrującego wykresówka, zamiast prędkości oraz aktywności pracy kierowcy podczas prowadzenia pojazdu, rejestrowała odpoczynek oraz zerową prędkość pojazdu. Powyższe spowodowane było usunięciem przez kierowcę bezpiecznika, odpowiedzialnego za prawidłową pracę, urządzenia rejestrującego oraz włożeniem w jego miejsce bezpiecznika spalonego. Kierowca zeznał, iż powyższe działanie, spowodowane było rozkładem zadań przewozowych oraz potrzebą ok. pół godziny czasu, aby zgodnie z przepisami dotyczącymi czasu pracy kierowców wykonać odpowiedni odpoczynek. W trakcie postępowania skarżąca nie kwestionowała samego faktu usunięcia z urządzenia rejestrującego działającego bezpiecznika, podnosiła jedynie, iż nie miała wpływu na działanie kierowcy. Podkreśliła również, iż w jej ocenie, ukaranie kierowcy za wykroczenie mandatem karnym w wysokości 500 złotych zwalnia skarżącą z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż norma prawna, wyrażona w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym odnosi się do wyjątkowych sytuacji, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie podkreślano, iż brak wiedzy o samowolnej ingerencji kierowcy w pracę urządzenia rejestrującego, o którym mowa w rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 3821/85, nie można kwalifikować ani w kategoriach tzw. braku wpływu przedsiębiorcy, jak i okoliczności których nie można przewidzieć. Przedsiębiorca ma obowiązek nadzorowania kierowców w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w powyższym zakresie. Brak stosowania przez przedsiębiorcę właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę, który powinien wykazać się dbałością o osiągnięcie zamierzonego celu prowadzonej działalności. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie pracy kierowców, aby transport drogowy wykonywany był zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Profesjonalny przewoźnik nie może skutecznie bronić się argumentem, że tego typu zdarzeń czy okoliczności nie mógł przewidzieć. Dlatego w przepisie art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym chodzi tylko i wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane, nie dające się przewidzieć, a nie związane z doborem pracowników. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Powyższa, argumentacja znajduje także oparcie w poglądach orzecznictwa, w tym Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt SK 75/06 (30/2/A/2008) wypowiadał się w przedmiocie obowiązków przewoźnika określonych w art. 5 ustawy o transporcie drogowym, podkreślając, iż regulacje te zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. W powyższym wyroku Trybunał wskazał także, że "sankcje administracyjne - stosowane automatycznie, z mocy ustawy - mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne (vide: wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU Nr 1/A/2006, poz. 6). Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej" (sygn. akt P 19/06). Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, niedopuszczalne jest przyjęcie stanowiska skarżącej, która uważa, że nie odpowiada za naruszenia przepisów, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym z tego wyłącznie powodu, że to pracownik dopuścił się naruszeń, na powstanie których nie miała wpływu, albowiem to skarżąca jest odpowiedzialna za działania tej osoby i ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Jak już wyżej wskazano powinnością przedsiębiorcy jest przede wszystkim zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby mogli przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Niedopuszczalnym jest, aby w celu pozyskania dodatkowego czasu na realizację zadań przewozowych objętych opracowanym przez skarżącą rozkładem, kierujący pojazdem zmuszony był do podejmowali działań niezgodnych z prawem, mających na celu zafałszowania, zlikwidowanie lub zniszczenie danych oraz informacji o rzeczywistym czasie pracy kierowcy. Takie działanie kierującego miało miejsce w niniejszej sprawie, kiedy to dla pozyskania około pół godziny czasu dla wykonania wynikającego przepisów prawa odpoczynku wyjął z tachografu sprawny bezpiecznik zastępując go spalonym, co spowodowało rejestrowanie w godzinach 8.20-8.30 odpoczynku kierowcy. Powyższe potwierdza protokół z przesłuchania kierującego pojazdem w charakterze świadka załączony do akt sprawy jak również okoliczność ukarania go mandatem karnym za stwierdzone naruszenie. Ograniczenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za winę kierowcy nie ma zastosowania, jeżeli uchybienie przepisom przez kierowcę miało charakter rażący, a w szczególności zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub zostało popełnione wielokrotnie (art. 92a ust. 5 ustawy). W ocenie Sądu rejestrowanie rzeczywistej aktywności kierowcy jest podstawowym i zamierzonym celem regulacji prawnych dotyczących czasu pracy kierowców. Dlatego jakiekolwiek ingerowanie w ww. dane ma rażący charakter i zagraża bezpieczeństwu ruchu, gdyż czas pracy kierowcy i okresy przerw w kierowaniu pojazdem mają bardzo istotne znaczenie dla pozostałych uczestników ruchu drogowego. Samowolna ingerencja w urządzenie rejestrujące, zainstalowane w pojeździe, w następstwie której dopuszczono się fałszowania czasu pracy kierowcy, której celem było ukrycie wykonywania przewozu bez wymaganej przepisami przerwy, mogła mieć bezpośredni wpływ na zdolności percepcyjne kierowcy i niewątpliwie stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reasumując, w ocenie Sądu, organ nie naruszył prawa obciążając skarżącą odpowiedzialnością za stwierdzone naruszenia. W sprawie nie zostały wykazane żadne okoliczności wskazujące na możliwość uwolnienia jej od ww. odpowiedzialności. Organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W tym stanie rzeczy nie znajdując podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji Sąd orzekł o oddaleniu skargi na mocy art. 151 p.p.s.a.