VI SA/Wa 1443/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi M. na postanowienie Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu postanowił odrzucić skargę Zaskarżonym postanowieniem Komisja Papierów Wartościowych i Giełd odmówiła stwierdzenia nieważności swojego postanowienia z [...] września 2003r. o odmowie dopuszczenia M. do udziału w postępowaniu z wniosku spółki B. w przedmiocie dopuszczenia do publicznego obrotu akcji tej spółki. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] lutego 2005r. związek zawodowy – M. /zwany dalej Z./ wystąpił do Komisji Papierów Wartościowych i Giełd /dalej zwanej Komisją/ o stwierdzenie nieważności postanowienia Komisji z dnia [...] września 2003r. o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej – Z. do udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się z wniosku spółki B. /B./ w przedmiocie dopuszczenia do publicznego obrotu akcji tej spółki. Postanowienie to w trybie zwykłym nie zostało przez Z. zaskarżone, a skarga na nie wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego /NSA/ w 2003r. prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /WSA/ z dnia 25 listopada 2004r. sygn. akt 6 III SA 3013/03 została odrzucona jako niedopuszczalna z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. Wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie dopuszczenia Z. do udziału w postępowaniu administracyjnym wnioskodawca zarzucił postanowieniu rażące naruszenie prawa spowodowane wadliwą oceną, iż udział w postępowaniu o dopuszczenie akcji do publicznego obrotu nie mieści się w celach statutowych Z. i nie jest w interesie publicznym. Zarzucił także wadliwości proceduralne polegające na doręczeniu Z. zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2003r. dopiero 21 października 2003r. tj. w czasie kiedy decyzja o dopuszczeniu akcji do publicznego obrotu, wydana również [...] września 2003r., była już prawomocna. Wskazał, że zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone spółce B.. Wskazane uchybienia naruszają zasady ogólne kpa tj. art.8 i 10 kpa. Postanowieniem z dnia [...] marca 2005r. nr [...] Komisja odmówiła stwierdzenia nieważności postanowienia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazała art.156 § 1 kpa, 158 § 1 kpa i art.126 kpa. W uzasadnieniu podała, że żadna z przesłanek z art.31 kpa nie została spełniona, postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, zgodnie z art.143 kpa było wykonalne, a jego zaskarżenie nie wstrzymywało tej wykonalności, brak doręczenia postanowienia spółce B. był właściwy, bowiem chodziło o wyodrębnione postępowanie, w którym uczestniczył tylko organ i Z., który na skutek odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie stał się uczestnikiem postępowania głównego. Komisja pouczyła, że od postanowienia nie przysługuje odwołanie ani wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a strona niezadowolona z postanowienia może wnieść skargę do WSA w Warszawie po uprzednim wezwaniu Komisji do usunięcia naruszenia prawa. Z. pismem z dnia [...] kwietnia 2005r. wezwał Komisję do usunięcia naruszenia prawa powtarzając argumentację merytoryczną z wniosku. Podniósł także, że w jego ocenie od postanowienia Komisji służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy będący odpowiednikiem zażalenia, a Komisja pozbawia stronę prawa do złożenia takiego wniosku. W odpowiedzi na wezwanie pracownik Komisji pismem z dnia [...] maja 2005r. wyjaśnił, że w postanowienie jest prawidłowe, zgodnie z art.141 kpa zażalenia są dopuszczalne tylko gdy ustawa tak stanowi, a przepisy kpa nie przewidują zażalenia od postanowień wydanych na podstawie art.156 § 1 p.2 kpa w związku z art.126 kpa. Dalej wyjaśnił, że Komisja nie jest uprawniona do podejmowania w sprawie żadnych kroków. Z. wniósł skargę do WSA w Warszawie na postanowienie Komisji z dnia [...] marca 2005r. oraz na odpowiedź Komisji na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] maja 2005r. W uzasadnieniu skargi Z. powtórzył zarzuty merytoryczne i procesowe do postanowienia z [...] września 2003r., o którego unieważnienie wnosił oraz zarzut procesowy do postanowienia z [...] marca 2005r. polegający na pozbawieniu Z. prawa do rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w postępowaniu dwuinstancyjnym. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie. Wskazała na brak związku między celami statutowymi Z. a postępowaniem o dopuszczenie akcji do publicznego obrotu. Wskazała, że w interesie publicznym jest nie wprowadzanie do postępowania, w którym nie wszystkie informacje są jawne, podmiotów trzecich, które nie są zobligowane do zachowania tajemnicy zawodowej. Podtrzymała stanowisko, że postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia jest jednoinstancyjne. Skarga została zarejestrowana jako dwie skargi: na postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności oraz na odmowę usunięcia naruszenia prawa, którym nadano dwa numery /VI SA/Wa 1443/05 i VI SA/Wa 1444/05/, a następnie połączono do rozpoznania i rozstrzygnięcia pod numerem VI SA/Wa 1443/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 z 2002r., poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak ustanowiona kontrola jest jednak ograniczona ramami ustanowionymi precyzyjnie przez przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z 2002r., poz. 1270 z późniejszymi zmianami, dalej zwana p.p.s.a.). W art. 3 p.p.s.a. ustanowiony jest zakres przedmiotowy kontroli sądowej działalności administracji publicznej, zaś dalej ustawa formułuje inne warunki dopuszczalności przeprowadzania kontroli sądowej wskazując podmioty uprawnione do jej inicjowania, terminy w jakich można to czynić, a także procedury, które muszą poprzedzać wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Taką procedurę poprzedzającą wniesienie skargi do sądu administracyjnego ustanawia przepis art.52 p.p.s.a., który wskazuje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu. Należy więc rozważyć, czy w sprawie niniejszej wyczerpane zostały środki zaskarżenia ustanowione przepisami kpa warunkujące dopuszczalność skargi i czy zasadny jest zarzut skargi, że strona została pozbawiona trybu dwuinstancyjnego i możliwości weryfikacji zaskarżonego postanowienia w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie niniejsze toczy się w trybie nadzwyczajnym, chodzi bowiem o stwierdzenie nieważności prawomocnego postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Zgodnie z art.126 kpa do postanowień od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio art.156-159 kpa, z tym że zamiast decyzji wydaje się postanowienie. Oznacza to, że postanowienia zaskarżalne w trybie zwykłym zażaleniem mogą być wzruszane w trybie nadzwyczajnym, jeżeli dotknięte są kwalifikowanymi wadami prawnymi skutkującymi nieważnością. Odpowiednie stosowanie przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji oznacza, że są one stosowane z uwzględnieniem faktu, że nie wszystkie uregulowania prawne dotyczące decyzji można odnieść do postanowień. Jednak te uregulowania dotyczące decyzji, które można zastosować do postanowień – powinny na mocy art.126 kpa zostać zastosowane. Takim uregulowaniem jest zasada dwuinstancyjności postępowania znajdująca zastosowanie do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności zasadniczo jest wszczynane i prowadzone na tych samych zasadach jak postępowanie w trybie zwykłym, a decyzja o stwierdzeniu nieważności jest decyzją w nowej sprawie i podlega weryfikacji w toku instancji oraz w trybach nadzwyczajnych i zaskarżeniu do sądu administracyjnego /por. B.Adamiak J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003, s.737/. W ocenie Sądu zasada dwuinstancyjności postępowania odnosząca się do postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji poprzez wynikające z art.126 kpa odpowiednie zastosowanie tych przepisów do stwierdzenia nieważności postanowień zaskarżalnych zażaleniem odnosi się także do postanowień zapadłych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia tj. do postanowień o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia, postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia i postanowienia o stwierdzeniu nieważności postanowienia. Skoro z woli ustawodawcy trybowi nadzwyczajnej kontroli podlegają tylko postanowienia zaskarżalne tj. zapadłe w postępowaniu przewidującym tryb dwuinstancyjny, a do postępowania stosuje się odpowiednio przepisy art.156-159 kpa, to stosuje się także zawartą w nich zasadę dwuinstancyjności postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Dwuinstancyjność dotyczy więc również postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia. W tym stanie rzeczy należy uznać, że postanowienie z [...] marca 2005r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] września 2003r. o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie, wydane przez Komisję podlega zaskarżeniu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy i po złożeniu takiego wniosku powinno być zweryfikowane przez Komisję zgodnie z art.144 kpa w związku z art.127 § 3 kpa. Wezwanie strony do usunięcia naruszenia prawa wniesione bez zachowania terminu przewidzianego dla zażalenia i pismo Komisji z [...] maja 2005r. będące odpowiedzią na to wezwanie nie stanowią wyczerpania trybu odwoławczego. Należy więc uznać, że w sprawie niniejszej zaskarżone postanowienie nie zostało w ogóle poddane kontroli w trybie administracyjnym, a strona wadliwie pouczona, nie wyczerpała środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy skarga do sądu administracyjnego w związku z treścią art.52 § 1 p.p.s.a. nie jest dopuszczalna i zgodnie z art.58 § 1 p.6 p.p.s.a. musi zostać odrzucona. Z uwagi na fakt, że strona na skutek błędnego pouczenia nie złożyła w porę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, służy jej wniosek o przywrócenie terminu do tej czynności. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 58 § 1 p.6 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji .