VI SA/Wa 1445/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014r. znak: [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000zł. (trzy tysiące złotych) z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu [...] lipca 2011r. o godz. 8:33:11 po drodze krajowej nr 7 na odcinku granice miasta W. - G. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 –dalej k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz.260- dalej u.d.p.) oraz załącznika nr 2 pkt 3 lit. d) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm- dalej rozporządzenie), art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 – dalej u.t.d.). Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lipca 2011r. o godz. 8:33:11 samochód ciężarowy marki Mercedes-Benz o nr rej. [...] o dopuszczalnej masie całkowitej równej 24.000 kg, poruszał się po drodze krajowej nr 7 na odcinku granice miasta W.-G. bez uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Powyższe naruszenie zostało ustalone w oparciu o zapis ewidencyjny [...] zarejestrowany przez bramownicę kontrolną nr [...] zainstalowaną w pasie drogowym wyżej wymienionego płatnego odcinka drogi krajowej nr 7. W oparciu o dane zgromadzone w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców organ ustalił posiadacza pojazdu samochodowego o nr rej. [...] oraz wezwał posiadacza ww. pojazdu do wskazania osoby kierującej pojazdem w dniu [...] lipca 2011r. Z treści oświadczenia, które wpłynęło do Głównego Inspektora Transportu Drogowego wynika, że we wskazanej dacie pojazdem o nr rej [...] kierował Pan A.K. W oświadczeniu tym wskazano również, że przed wprowadzeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, posiadacz pojazdu uzyskał informacje na infolinii viaToll, że "pojazdy specjalne nie podlegają obowiązkowi uiszczenia opłaty" . W związku z powyższą informacją w pojazdach nie zostały zainstalowane urządzenia viaBox. W oświadczeniu wskazano również, że po otrzymaniu wezwania z Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, ponownie skontaktowano się z infolinią viaToll, jednakże tym razem uzyskano informację o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, także przez pojazdy specjalne. W oświadczeniu znalazła się również informacja, że w dniach [...] września 2011r. wszystkie pojazdy przedsiębiorcy zostały wyposażone w niezbędne urządzenia viaBox. Po dokonaniu ww. ustaleń organ pismem z dnia [...] listopada 2011r. zawiadomił Pana A.K. o wszczęciu wobec niego z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnej drodze krajowej. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r.. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Pana A.K. karę pieniężną w wys. 3000zł z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd pojazdem w dniu [...] lipca 2011r. o godz. 8:33:11 po drodze krajowej nr 7 na odcinku granice miasta W.-G. Pismem z dnia [...] maja 2012r. Pan A.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją organu I instancji podnosząc, że opłaty nie wnosił z powodu błędnej informacji dotyczącej samochodów specjalnych uzyskanej na infolinii. Organ II instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja z dnia [...] lutego 2014r. utrzymał w mocy skarżone orzeczenie. W uzasadnieniu organ powołał się na obowiązujące w tym zakresie przepisy oraz podkreślił, że wszystkie decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych. Organ rozstrzygając sprawę, nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tym przepisie stan faktyczny. Organ wskazał również, że z zebranych materiałów dowodowych jednoznacznie wynika, iż strona postępowania została ustalona w sposób prawidłowy a jest nią Pan A.K., który [...] lipca 2011r. o godz. 8:33:11, prowadził pojazd o nr rej [...] po drodze krajowej nr 7 na odcinku granica miasta W.-G., bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej. Odnosząc się do treści złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał, że nie zasługuje one na uwzględnienie, gdyż przepisy obowiązujące nie przewidują wyłączenia pojazdów specjalnych z obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej a rodzaj pojazdów, za przejazd którymi ustalono obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej, zostały jednoznacznie określone u.d.p., która w sposób prawidłowy została opublikowana w Dzienniku Urzędowym. A zatem brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może usprawiedliwiać naruszenia prawa. Nadto wina i stopień ewentualnego zawinienia nie stanowią przesłanek odpowiedzialności administracyjnej. Organ wskazał również, że niedopełnienie obowiązku w postaci braku zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBox skutkuje niewniesieniem opłaty elektronicznej za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej. A zatem bez znaczenia pozostaje późniejsze wyposarzenie pojazdu w urządzenie viaBox tj. po powstaniu naruszenia, skoro w chwili zakwestionowanego przejazdu w pojeździe nie znajdowało się wymagane urządzenie do pobierania opłat i ta okoliczność (a nie późniejszy stan) stanowiła podstawę wydania decyzji organu I instancji. Organ wyjaśnił również, że ustawodawca nie przewidział możliwości umorzenia postępowania administracyjnego za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej lub też odstąpienia od nałożenia kary. Wskazał także, że zgodnie z obowiązującymi przepisami kara nakładana jest jedynie na kierowcę a zatem jeżeli zarejestrowane przez system naruszenie powstało w skutek realizacji przez niego obowiązków pracowniczych, a kierujący został narażony na odpowiedzialność administracyjną w skutek zaniedbań pracodawcy, to może on wnieść powództwo cywilne wobec pracodawcy. Na w/w decyzję pismem datowanym na dzień [...] marca 2014r. została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga przez Pana A.K., który wniósł o: • Uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lub ewentualnie uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia • Zasądzenie kosztów postepowania sądowego według norm przepisanych. W skardze skarżący zarzucił, że decyzja organu II instancji z dnia [...] lutego 2014r. została wydana z : 1/ naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust.1 pkt 1 u.d.p. pozostających w sprzeczności z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli z uwagi na nałożenie pieniężnej kary administracyjnej na kierującego pojazdem, w sytuacji gdy zobowiązanym do uiszczenia opłaty elektroniczne, za przejazd po drodze krajowej jest inny podmiot, tj. korzystający z drogi krajowej ( w niniejszej sprawie pracodawca skarżącego). 2/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego, w sytuacji nieustalenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wszystkich przejazdów po tej samej drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, w stosunku do tego samego dnia i kierowcy, skutkujących wielokrotnym nakładaniem kar pieniężnych. W uzasadnieniu skargi w szczególności zaakcentowano wątpliwości jakie budzi automatyzm przyjęty w ustawie o drogach publicznych polegający na nakładaniu kar na kierującego pojazdem, a nie na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy, w ramach działalności swego przedsiębiorstwa, co zdaniem skarżącego prowadzi do nadużywania prawa, gdyż tym sposobem kierowca ponosi odpowiedzialność administracyjną za zaniechania pracodawcy. Skarżący wskazał również, że wobec niego Główny Inspektor Transportu Drogowego prowadzi kilkadziesiąt jeśli nie kilkaset postępowań – zarówno bowiem organ jak i strona nie są wstanie wskazać ilości naruszeń polegających na nieuiszczeniu opłaty elektronicznej, co wynika z faktu, iż organ nalicza karę nie za odcinki dróg lecz za odcinki oddzielone poszczególnymi bramownicami- co należy uznać za nieuzasadnione. Wskazał także, że wiele spraw administracyjnych dot. Tego samego odcinka drogi krajowej zostało zakończonych przez organ administracji publicznej decyzją nakładającą karę pieniężną (nie we wszystkich sprawach skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy a także wiele postępowań zakończyło się orzeczeniem o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Skarżący podniósł, że w chwili obecnej część postępowań administracyjnych dot. tego samego odcinka drogi oraz konkretnego dnia zostało zakończonych ostatecznymi decyzjami, bądź postanowieniami, pozostałe zostały zaskarżone. W tej sytuacji zdaniem skarżącego, jedynie wskazanie przez organ w decyzji wszystkich postępowań administracyjnych dot. nieuiszczenia opłaty elektronicznej w dniu [...] lipca 2011r., pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego, to na organie spoczywa obowiązek wskazania wszystkich naruszeń dotyczących przejazdu po drodze publicznej bez uiszczenia wymaganej opłaty, w stosunku do tego samego kierowcy i dnia, przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia. Z tego względu zdaniem skarżącego doszło do naruszenia przepisu art. 7, 77 par. 1, art. 80 oraz art. 107 par. 3 k.p.a. Pismem z dnia [...] września 2014r. skarżący uzupełnił skargę dodatkowo zarzucając, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 13k ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, w sytuacji braku oznakowania, w dniu przejazdy tj. [...] lipca 2011r., drogi krajowej nr 7 na odcinku granica miasta W.-G., w zakresie obowiązku ponoszenia opłat . W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014r. sygn.. II GSK 567/13, w którym Sąd wskazał, że dla wymierzenia kary administracyjnej za przejazd po drodze krajowej bez wniesienia stosownej opłaty zasadnicze znaczenie ma prawidłowe oznakowanie drogi, po której pojazd się porusza a co należy do obowiązków zarządcy drogi, który winien dokonać oznakowania drogi na której pobierane są opłaty elektroniczne, tabliczkami T-34. Skarżący podniósł również, że w innych postępowaniach administracyjnych prowadzonych wobec A.K. organ umorzył postępowania powołując się na pismo Zastępcy Dyrektora ds. Zarządzania Drogami i Mostami Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie z dnia [...] marca 2014r. o nr [...], dotyczących początku prawidłowego oznakowania płatnego odcinka drogi krajowej nr 7 granica m. W.–G., w znaki drogowe i tablice informacyjne o systemie elektronicznego poboru opłat. Z pisma tego wynika bowiem, że na wskazanym odcinku drogi odpowiednie znaki (tablica T-34) zostały zamontowane dopiero w dniu 16-18 listopada 2011r. zaś protokół odbioru stałej organizacji ruchu został podpisany w dniu 19 stycznia 2012r. Powyższe oznacza zatem, że w dacie kontrolowanego przejazdu w dniu [...] lipca 2011r. odcinek drogi po której poruszał się pojazd kierowany przez A.K. nie był oznaczony w sposób prawidłowy. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę z punktu widzenia powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja GITD z dnia [...] lutego 2014r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2012r. zostały wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym w szczególności z zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz z decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012r., wynika że przejazd pojazdem o nr rej. [...] za który nałożono na Pana A.K. karę miał miejsce w dniu [...] lipca 2011r. o godz. 8:33:11, po drodze krajowej nr 7 na odcinku granica miasta W.-G. i został zarejestrowany przez urządzenia kontrolne tzw. bramownicę o nr [...] – nr zapisu ewidencyjnego: [...]. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy wystąpienia do właściciela/posiadacza w/w pojazdu o udzielenie informacji kto kierował pojazdem o nr rej. [...] w dniu [...] lipca 2011r. wynika, że przejazd zarejestrowany przez ww. urządzenie kontrolne tzw. bramownice o wskazanych wyżej numerach zapisów ewidencyjnych został zarejestrowany o godz. 6:34:29. Powstaje zatem uzasadniona wątpliwość, na którą pośrednio wskazuje również skarżący, czy skarżona decyzja organu II instancji, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji obejmuje całość stwierdzonego naruszenia w dniu [...] lipca 2011r., czy też może w obrocie prawnym znajdują się również inne decyzje, którymi wcześniej wymierzono Panu A.K. kary za przejazd tym samym odcinkiem drogi krajowej w tym samym dniu (na co wskazuje treść skargi złożonej do Sądu). Szczególnie, iż notorią znaną Sądowi z innych postępowań oraz elementem podkreślanym przez skarżącego, jest że organy Inspekcji Transportu Drogowego wydały bardzo dużo decyzji nakładających kary na Pana A.K., za przejazdy bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej. Ponieważ kwestia ta nie została w żaden sposób wyjaśniona np. poprzez zebranie materiału dowodowego, który przedstawiałby całą sekwencje przejazdu przez wszystkie bramownice znajdujące się na tym odcinku drogi krajowej we wskazanym dniu i nie znalazła ona swego odzwierciedlenia w uzasadnieniu skarżonej decyzji, to uznać należy, że organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich kwestii niezbędnych do prawidłowego wydania rozstrzygnięcia oraz nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, który pozwoliłby na wydanie w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Szczególnie, iż w sprawie istnieją wskazane wyżej rozbieżności co do godziny przejazdu zarejestrowanego zapisem ewidencyjnym [...]. Przy czym co wymaga podkreślenia dokumentów w tym zakresie nie zawierają akta administracyjne. W tym stanie rzeczy należy uznać za zasadny zarzut skargi dotyczy naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1, 80 a tym samym również art. 107 § 3 k.p.a., albowiem Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wyjaśnił sprawy w jej całokształcie. Sąd zauważa również, że istotnie w dniu [...] lipca 2011 r. skarżący jadąc po drodze krajowej nr 7 na odcinku granica miasta W.-G., pojazdem specjalnym o nr rej. [...] powinien mieć zamontowane w samochodzie urządzenie viaBox i uiścić opłatę elektroniczną. Bezsporne jest bowiem w sprawie, że odcinek drogi ekspresowej, po której ustalono poruszanie się pojazdem został wyszczególniony w załączniku nr 2 pkt 3 lit d) do rozporządzenia, a pojazd przekraczał 3,5 tony. W tym stanie rzeczy, nieuiszczenie przez skarżącego opłaty elektronicznej winno skutkować nałożeniem kary pieniężnej na kierującego w wysokości 3000 zł na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13 ust 1 pkt 3 u.d.p. Jednakże, nie ulega żadnej wątpliwości, że kara ta powinna być nałożona jednokrotnie. Według oceny Sądu, nieuprawnione jest naliczanie przez organ kary za odcinki znajdujące się między bramownicami (za przekroczenie każdej bramownicy), pozwala to bowiem na kumulację kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej w zależności od liczby tzw. bramownic, znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak wniesienia opłaty. Wykładnia językowa przepisu art. 13k ust. 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że karze podlega "przejazd po drodze krajowej". Przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Zastosowanie tego rodzaju kary musiałoby mieć swoje wyraźne umocowanie w prawie. Z uwagi zaś na sankcyjny charakter przepisu art. 13 k ust. 1 u.d.p. nie jest, zdaniem Sądu, dopuszczalne stosowanie dowolnej wykładni rozszerzającej. Tak więc w niniejszej sprawie organ ponownie rozpoznając sprawę winien ustalić najwcześniejszy odnotowany w czasie przejazdu przez skarżącego w dniu [...] lipca 2011 r. po drodze krajowej nr 7, incydent nieuiszczenia opłaty elektronicznej, albowiem tylko w tym przypadku bezsporne jest nałożenie kary pieniężnej . Karanie za późniejsze incydenty odnotowane za przejazd po tym samym odcinku drogi, niewątpliwie bowiem pozostają w sprzeczności, z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Nadto organ winien wyjaśnić, ile decyzji zostało wydanych za przejazd po tym samym odcinku drogi i w tym samym dniu i czy nie są one już ostateczne, co winno znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy i w wydanym orzeczeniu. Jeżeli bowiem faktycznie w obrocie prawnym znajduje się choć jedna decyzja nakładająca karę za przejazd w dniu [...] lipca 2011r. po tej samej drodze, to brak jest podstaw prawnych do wydania w tym samym zakresie ponownego rozstrzygnięcia, bowiem kara za przejazd bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej nałożona została wcześniejszym orzeczeniem. W aktach winny się również znaleźć dokumenty wykazujące, iż faktycznie w tym dniu miał miejsce przejazd ww. pojazdem po wskazanej drodze. Sąd wskazuje także, że mając na względzie podniesiony w uzupełnieniu skargi zarzut braku stosownego oznaczenia drogi (znak-T-34), po której odbywał się przejazd w dniu [...] lipca 2011r., że ponownie rozpoznając sprawę organ winien również rozważyć i zbadać zasadność tego zarzutu, szczególnie, że jak wynika z uzasadnienia decyzji GITD z dnia [...] lipca 2014r nr [...] (decyzja o umorzeniu postępowania) dołączonej do pisma uzupełniającego skargę, w lipcu 2011r. na drodze krajowej nr 7 na odcinku granica miasta W.–G. nie było zamontowanych znaków informujących, że jest to odcinek drogi płatnej. Z tych względów zaskarżona decyzja nie może się ostać i podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i art. 200 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a.