VI SA/Wa 1445/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany licencji praktykanta-kontrolera ruchu lotniczego oddala skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dalej Prezes ULC, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z poźn. zm.), dalej "KPA", w zw. z art. 8 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340 z dnia 20 lutego 2015 r. ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne dotyczące licencji i certyfikatów kontrolerów ruchu lotniczego zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 923/2012 i uchylające rozporządzenie Komisji (UE) nr 805/2011 (Dz. Urz. UE L 63 z 6.03.2015, str. 1), (dalej: "rozporządzenie Komisji (UE) 2015/340"), utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wymiany K. D. licencji praktykanta-kontrolera ruchu lotniczego na wzór zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. (znak: [...]) Prezes ULC działając na podstawie art. 8 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340 odmówił stronie wymiany licencji praktykanta-kontrolera ruchu lotniczego. Podstawą do odmowy wymiany licencji praktykanta-kontrolera ruchu lotniczego na wzór zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do rozporządzenie Komisji (UE) 2015/340 był fakt, iż wnioskodawca, Pan K. D. (zwany dalej "wnioskodawcą", "skarżącym"), wystąpił do Prezesa ULC z wnioskiem o wymianę licencji, po upływie terminu zawitego, przypadającego na dzień 31 grudnia 2016 r., ustalonego na podstawie art. art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340. Art. 8 rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340 nakazywał państwom członkowskim najpóźniej do dnia 31 grudnia 2015 r. lub - w przypadku państwa członkowskiego korzystającego z odstępstwa przewidzianego w art. 11 ust. 2 - do dnia 31 grudnia 2016 r. zastąpienie licencji, o których mowa w art. 7 ust. 1 tego rozporządzenia, licencjami, których format jest zgodny z formatem określonym w dodatku I w załączniku II do rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340. Z uwagi na fakt, iż Rzeczypospolita Polska jako państwo członkowskie korzystała z odstępstwa przewidzianego w art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia, termin zastępowania licencji przypadł na dzień 31 grudnia 2016 r. Z uwagi na fakt, iż wniosek o wymianę licencji złożony został przez skarżącego do Prezesa ULC dnia 24 stycznia 2017 r. a zatem po upływie przewidzianego na dzień 31 grudnia 2016 r. terminu zawitego, został rozpatrzony odmownie. Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił zaskarżonej decyzji Prezesa ULC między innymi naruszenie art. 8, art. 9, 10 § 1, 11 k.p.a. a nadto art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340 i w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 kwietnia 2013 r. w sprawie licencji i świadectw kwalifikacji personelu służb ruchu lotniczego (Dz. U. z 2013 r., poz. 471 z późn. zm.) poprzez niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie ostatniego z przepisów przez Prezesa ULC, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że wnioskodawca zobligowany był do wystąpienia z wnioskiem do Prezesa ULC o zastąpienie licencji praktykanta - kontrolera ruchu lotniczego w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r., w sytuacji, gdy wskazana licencja powinna zostać w tym terminie zastąpiona przez Państwo członkowskie (Prezesa ULC) z urzędu. Prezes ULC ponownie rozpatrując sprawę uznał, że wniosek skarżącego, jest zasadny w części w zakresie zarzutu naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie realnego udziału w toczącym się postępowaniu, wskutek braku zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu drugoinstancyjnym, toczącym się wskutek skargi o ponowne rozparzenie sprawy, dołożył wszelkich starań, aby zapewnić skarżącemu czynny udział w postępowaniu, i skarżący zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym dnia [...] kwietnia 2017 r. Prezes ULC ponownie rozpatrując sprawę nie stwierdził jednak naruszenia pozostałych zasad procesowych, których naruszenia dopatrywał się skarżący. Wyjaśnił, że realizacja zasady informowania stron postępowania możliwa jest jedynie w ramach toczącego się postępowania, nie zaś w oderwaniu od tegoż, a w sprawie niniejszej postępowanie toczyło się dopiero wskutek wniosku skarżącego z dnia 24 stycznia 2017 r. i jakiekolwiek wskazówki organu dla skarżącego nie mogły odnieść skutku, bowiem brak było możliwości zarówno przywrócenia terminu zawitego jak i możliwości wymiany licencji pomimo upływu tegoż terminu. Zdaniem organu w decyzji właściwie zrealizowano także obowiązek wynikający z zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek załatwienia sprawy określonej w art. 11 k.p.a., co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, choć sama podstawa prawna decyzji odmownej wymagała korekty na taką, jaką zastosowano w niniejszej decyzji. Zarówno błędy organu popełnione w postępowaniu pierwszej instancji, tj. naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu jak i nieprawidłowe przywołanie podstawy prawnej decyzji mimo prawidłowego jej uzasadnienia, skorygowane w decyzji II instancji, nie uzasadniały jednak uchylenia decyzji ani w całości ani w części i orzekania co do istoty w sposób odmienny od rozstrzygnięcia zawartego w zaskrzonej decyzji. Tym samym zaskarżona decyzja jako odpowiadająca prawu została utrzymana w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w z. z art. 127 § 3 k.p.a. W toku ponownej analizy sprawy organ nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów materialnoprawnych rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340, w szczególności określających tryb zastępowania licencji określonych w art. 8, ani też szczegółowych przepisów załącznika I i II do tegoż rozporządzenia. Termin wynikający z zastosowania dyspozycji art. art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340, przypadający na dzień 31 grudnia 2016 r. jest w ocenie organu terminem zawitym, nie podlegającym ani skróceniu ani wydłużeniu, a przepisy samego rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340, ani inne przepisy obowiązującego prawa, nie przewidują na dokonywanie w indywidualnych przypadkach odstępstw pozwalających na wymianę licencji kontrolera ruchu lotniczego lub praktykanta - kontrolera ruchu lotniczego po jego upływie. Organ uznał, że proces wymiany licencji na wzór zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340, odbywa się na podstawie przepisów powyższego rozporządzenia, a przepisy krajowe nie mają zastosowania, poza wyraźnym odesłaniem do przepisów porządku prawa krajowego lub w zakresie niesprzecznym z treścią rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340. Ponadto mając na względzie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, przepisy rozporządzenia Komisji 2015/340 stosuje się wprost bez potrzeby wdrażania do krajowego porządku prawnego i z pierwszeństwem wobec pozostających z nimi w sprzeczności przepisami krajowymi. Procedura wymiany licencji praktykanta-kontrolera ruchu lotniczego oraz licencji kontrolera ruchu lotniczego na wzór zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do rozporządzenie Komisji (UE) 2015/340 uregulowana jest całościowo tym rozporządzeniem i ma związek z ustaleniem jednolitego formatu tych licencji we wszystkich państwach Unii Europejskiej. Czynność wymiany łączy się z obowiązkiem wniesienia przez zainteresowanego opłaty lotniczej w wysokości prawem przewidzianej. Dlatego też w ocenie organu, postępowanie w sprawie wymiany licencji jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2017 roku nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] stycznia 2017 roku nr [...]: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340 z dnia 20 lutego 2015 roku ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne dotyczące licencji i certyfikatów kontrolerów ruchu lotniczego zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 923/2012 i uchylającego rozporządzenie Komisji (UE) nr 805/2011 ("Rozporządzenie 2015/340") w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 kwietnia 2013 roku w sprawie licencji i świadectw kwalifikacji personelu służb ruchu lotniczego ("Rozporządzenie MTBiGM") poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący zobowiązany był do wystąpienia w terminie do dnia 31 grudnia 2016 roku z wnioskiem do Prezesa ULC o zastąpienie licencji praktykanta-kontrolera ruchu lotniczego na format zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do Rozporządzenia 2015/340, podczas gdy: a) art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 2015/340 ma charakter bezwarunkowy oraz kategoryczny i nie ustanawia żadnych obowiązków dla posiadacza licencji, zobowiązuje on w sposób jednoznaczny wyłącznie państwa członkowskie - w tym Rzeczpospolitą Polską najpóźniej do dnia 31 grudnia 2016 roku - do zastąpienia licencji o których mowa w art. 7 ust. 1 Rozporządzenia 2015/340 formatem zgodnym z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do Rozporządzenia 2015/340 , a zatem przewiduje obowiązek działania państwa członkowskiego (Prezesa ULC) z urzędu; b) zastąpienie licencji z urzędu przez Prezesa ULC przewiduje § 7 ust. 2 Rozporządzenia MTBiGM. 2. art. 26a ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 3 lipca 2.002 roku - Prawo lotnicze ("Prawo lotnicze") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że czynność urzędowa zastąpienia licencji wiąże się z obowiązkiem uiszczenia opłaty lotniczej, co miałoby oznaczać, że postępowanie w sprawie wymiany licencji jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu, podczas gdy czynność zastąpienia licencji w trybie art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 2015/340 na format zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do tego aktu nie polega na "wydawaniu uprawnień", o których mowa w art. 26a ust. 1 pkt 1) Prawa lotniczego i co za tym idzie nie należy do żadnej z kategorii czynności urzędowych podlegających opłacie lotniczej. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 9 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek informowania Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, udzielania wyjaśnień i wskazówek. 2. art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na: a) prowadzeniu niniejszego postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do działania organów państwa, w szczególności poprzez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, w tym nie uwzględnienie przy orzekaniu słusznego interesu skarżącego; b) braku wyczerpującego wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się podczas podejmowania Zaskarżonej Decyzji, w tym niewskazanie w sposób wyczerpujący przyczyn odmowy zastąpienia licencji pomimo spoczywającego na organie obowiązku pełnego uzasadnienia Zaskarżonej Decyzji pod względem prawnym i faktycznym; 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla uznania, że organ powinien dokonać zastąpienia licencji z urzędu. 4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie nieobowiązywania § 7 ust. 2 Rozporządzenia MTBiGM wydanego na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 104 ust. 1a Prawa lotniczego oraz arbitralne uznanie tego przepisu za martwy, znikomy i niefortunnie zredagowany; 5. art. 138 § 1 pkt 1) w zw. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ w mocy wadliwej Decyzji I instancji, niezasadnie odmawiającej skarżącemu zastąpienia licencji praktykanta kontrolera ruchu lotniczego; III. w konsekwencji podniesionych zarzutów, skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej Decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a.; 2. uchylenie Decyzji I instancji w całości, na podstawie art. 135 p.p.s.a.; 3. zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie zastąpienia posiadanej przez skarżącego licencji praktykanta-kontrolera ruchu lotniczego nr [...] na format zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do Rozporządzenia 2015/340; 4. na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; a ponadto, 5. na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. rozważenie przez organ możliwości uwzględnienia niniejszej skargi, jako oczywiście uzasadnionej, w trybie autokontroli. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący w piśmie z dnia 12 stycznia 2018 r. podtrzymał swoją skargę wskazując na swoje stanowisko w zakresie rozumienia art. 8 rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340, jak również wskazał na wyrok sądu, który w jego ocenie został wyssany w tożsamej sprawie. Ponadto podtrzymał swoje zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. p. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podkreślić należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Jak wynika z ustalonego przez organ stanu faktycznego w sprawie skarżący jest podmiotem uprawnionym z licencji praktykanta – kontrolera ruchu lotniczego nr [...] wydanej przez Urząd Lotnictwa Cywilnego. Licencja ta, zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 Rozporządzenia Komisji UE 2015/340 powinna zostać zastąpiona przez Rzeczpospolitą Polską do dnia 31 grudnia 2016 r. na format, który jest zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do Rozporządzenia 2015/340. Bezsporne jest w sprawie, że we wskazanym wyżej terminie licencja ta nie została wymieniona. Zdaniem organu wymiana licencji następowała na wniosek strony, skoro skarżący spóźnił się ze złożeniem wniosku, albowiem uczynił po 31 grudnia 2016 r. nie istnieje obecnie prawna możliwość zadośćuczynienia jego żądaniu. Według oceny skarżącego zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 2015/340 obowiązek zastąpienia dotychczasowej licencji na format określony w dodatku 1 w załączniku II do Rozporządzenia 2015/340 winien nastąpić z urzędu, dlatego nie powinien ponosić ujemnych konsekwencji upływu terminu 31 grudnia 2016 r., albowiem uchybienie temu terminowi nastąpiło wyłącznie na skutek zaniechań organu. Sąd nie podzielił słuszności stanowiska skarżącego. Wprawdzie zgodnie z art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 2015/340 najpóźniej do dnia 31 grudnia 2015 r. lub w przypadku państwa członkowskiego korzystającego z odstępstwa przewidzianego w art. 11 ust. 2 do dnia 31 grudnia 2016 r. państwa członkowskie zastępują licencje, o których mowa w art. 7 ust. 1 licencjami, których format jest zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do rozporządzenia nie oznacza to, że wymiana licencji miałaby następować z urzędu bez jakiejkolwiek aktywności ze strony zainteresowanej osoby. Analiza treści powoływanego wyżej dodatku 1 do rozporządzenia wskazuje na to, że do licencji musi być załączone ważne orzeczenie lekarskie z wyjątkiem przypadków, w których korzysta się jedynie z praw STDI. Tak więc wymiana licencji praktykanta kontrolera ruchu lotniczego nie jest czynnością tylko techniczną, jak wskazuje skarżący w skardze. Poza tym, jak trafnie podkreślił organ czynność wymiany łączy się z obowiązkiem wniesienia przez zainteresowanego opłaty lotniczej w wysokości prawem przewidzianej (art. 26a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze Dz. U. 2017 r. 959 j.t.). Opłatę tę wnosi się z chwilą złożenia wniosku. Wymiany licencji lub świadectwa kwalifikacji dokonuje się na wniosek złożony do Prezesa Urzędu albo z urzędu (§ 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 12 kwietnia 2013 r. w sprawie licencji świadectw kwalifikacji personelu służb ruchu lotniczego (Dz. U. z 2013 r. poz. 471 z późn. zm.). Użycie słowa "z urzędu" w ww. przepisie nie oznacza, że w niniejszej sprawie organ był zobowiązany działać z Urzędu, skoro podana wyżej argumentacja wskazuje, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie następowało na wniosek strony. Skoro zaś skarżący nie złożył wniosku wraz z badaniami lekarskimi przed 31 grudnia 2016 r. organ zasadnie odmówił wymiany licencji praktykanta kontrolera ruchu lotniczego (S-ATCL). Należy zgodzić się z poglądem organu, że termin wynikający z zastosowania dyspozycji art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji UE 2015/340 przypadający na dzień 31 grudnia 2016 r. jest terminem zawiłym, nie podlegającym ani skróceniu ani wydłużeniu. W tym stanie rzeczy według oceny Sądu nietrafne są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Organ wyjaśnił bowiem sprawę należycie i zastosował do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie właściwe przepisy prawa materialnego. Rozpoznając sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uwzględnił zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i dał skarżącemu możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzenia się w sprawie tego materiału i zgłoszonych żądań. W tym stanie rzeczy wobec bezskuteczności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.