VI SA/Wa 1446/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenie opłat 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz S. 7 400 (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ"), działając na podstawie art 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "kpa"), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1659 z późn. zm.) i art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "udp"), po rozpatrzeniu odwołania S. (dalej: "M.", "strona" lub "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] lutego 2019 r. nr [...]. Decyzją z [...] lutego 2019 r. organ I instancji zezwolił M. na zajęcie pasów drogowych dróg publicznych ulicy [...], ulicy [...], ulicy, [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], Placu [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...] na prawach wyłączności o powierzchni oraz w okresach wskazanych w decyzji w ustępie 1 w pkt a - o oraz ustalił opłatę za zajęcie części pasa drogowego wskazanego w pkcie 1 decyzji w wysokości [...] ([...]) złotych. Zaskarżona w sprawie decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. (uzupełnionym [...] i [...] lutego 2019 r.) M. wniosło o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych dróg publicznych ulicy [...], ulicy [...], ulicy, [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], Placu [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...] na prawach wyłączności w celu zapewnienia bezpieczeństwa osób i miejsc przebywania dla uczestników spotkania ministerialnego poświęconego budowaniu pokoju i bezpieczeństwa na [...]. Do wniosku załączono projekt czasowej organizacji ruchu dla potrzeb zabezpieczenia spotkania ministerialnego oraz szczegółowy plan sytuacyjny z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Decyzją z [...] lutego 2019 r. Prezydent [...] zezwolił M. na zajęcie pasów drogowych dróg publicznych ulicy [...], ulicy [...], ulicy, [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], Placu [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...] na prawach wyłączności o powierzchni oraz w okresach wskazanych w decyzji w ustępie 1 w pkt. a - o oraz ustalił opłatę za zajęcie części pasa drogowego wskazanego w pkcie 1 decyzji w wysokości [...] złotych. Od powyższej decyzji organu I instancji M. wniósł odwołanie, zaskarżając ją w części, tj. wyłącznie w zakresie ustalenia opłaty za zajęcie części pasa drogowego w wysokości [...] złotych. Strona zarzuciła decyzji naruszenie prawa polegające na ustaleniu wysokości opłaty na błędnej podstawie prawnej. Skarżąca podniosła, że w miejsce zastosowanej stawki wskazanej w załączniku nr 4 poz. 16 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] . z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, winna zostać wskazana stawka, o której mowa w przedmiotowym załączniku pod poz. 4. Jak wskazano powyżej, SKO utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] w mocy. Organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazał, powołując się na art. 40 ust. 1 i 2 udp, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pktach 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, której sposób naliczenia jest zależny od tytułu wymienionego w pkt 1 - 4, którego zezwolenie dotyczy. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 3-6 udp). W ocenie organu wyżej powołane przepisy stanowią wprost o obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego oraz o obowiązku ponoszenia określonych opłat w przypadku dokonania czynności określonych w przepisie art. 40 ust. 2 udp, zawsze gdy zajęcie pasa drogowego następuje na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie opłatę wyliczono na podstawie uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Załącznik nr 4 do uchwały określa wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętej na prawach wyłączności w celach określonych w § 1 pkt. 4 uchwały, tj.: zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt. 1-3. W pkt. 4 Załącznika nr 4 wskazano jako rodzaj zajęcia: "uroczystości, wydarzenia, imprezy lub wystawy o znaczeniu państwowym lub samorządowym", natomiast w pkt. 16 wskazano: "inne cele". Organ wskazał, że wyliczając opłatę, organ I instancji był zobligowany ustalić, jaki był cel zajęcia pasa drogowego. Cel ten został wyraźnie przez stronę wskazany i podczas postępowania kwestia ta nie była przez stronę negowana - tak we wniosku z [...] stycznia 2019 r., w późniejszych pismach, jak również w odwołaniu od decyzji. Celem tym było zapewnienie bezpieczeństwa osób i miejsc przebywania dla uczestników spotkania poświęconego budowaniu pokoju i bezpieczeństwa na [...]. Organ podał, że wystąpienie strony o wydanie zezwolenia na zajęcie wnioskowanych pasów drogowych miało związek z organizacją konferencji międzynarodowej o charakterze globalnym z udziałem władz państwowych ze strony Polski, a także innych krajów, jednakże bezpośrednim celem zajęcia pasów drogowych było zapewnienie bezpieczeństwa osób i miejsc przebywania dla uczestników poprzez wyłączenie ogólnodostępnych miejsc postojowych oraz PI. [...]. W związku z tym – w ocenie organu – nie było możliwości zastosowania stawki przewidzianej w załączniku nr 4 poz. 4 do ww. uchwały, tj. "uroczystości, wydarzenia, imprezy lub wystawy o znaczeniu państwowym lub samorządowym". SKO podkreśliło, że stawka ta jest stosowana w odniesieniu do zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury związanej z organizacją uroczystości, wydarzeń, imprez lub wystaw o znaczeniu państwowym lub samorządowym. Organ podał, że w niniejszej sprawie strona nie zajmowała pasa drogowego w tym celu, lecz w związku z zapewnieniem bezpieczeństwa osób i miejsc przebywania dla uczestników spotkania poświęconego budowaniu pokoju i bezpieczeństwa na [...]. Tego typu cel nie został odrębnie wymieniony w załączniku nr 4 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r., dlatego też do obliczenia opłaty organ I instancji winien zastosować stawki określone w pkt. 16, tj. "inne cele". Organ wskazał, że rozpoznając sprawę, dokonał także sprawdzenia prawidłowości ustalenia samej wysokości opłaty. Dokonane wyliczenie jest zgodne z zasadami, o których mowa w art. 40 ust. 4 udp. Zgodnie z nim za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt. 1 i 4 pobiera się opłatę, ustalaną jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że w tym stanie prawnym i faktycznym prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia w sprawie nie budzi zastrzeżeń. Organ odwoławczy dodał, że w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe zgodnie z dyspozycjami kpa, w tym art. 7 i 8 kpa. Na powyższą decyzję M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 40 ust. 12 pkt 2 udp poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, 2. art. 7 i 77 kpa w zakresie utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej, a także o zmianę poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w ramach kontroli sądu poprzez ustalenie opłaty na podstawie poz. 4 załącznika, nr 4 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Podkreślić należy, że w sprawie nie jest sporny między stronami fakt otrzymania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (w tym zakresie bowiem decyzja Prezydenta [...] nie była skarżona przez M.). Kwestionowana przez skarżącą jest tylko wysokość opłaty za zajecie tego pasa, naliczonej przez Prezydenta [...], a zaakceptowanej przez SKO w skarżonej decyzji. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 udp, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione pktach 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, której sposób naliczenia jest zależny od tytułu wymienionego w punktach 1 - 4, którego zezwolenie dotyczy. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 3-6 udp). Zgodzić się należy z organem, że wyżej powołane przepisy udp stanowią wprost o obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego oraz o obowiązku ponoszenia określonych opłat w przypadku dokonania czynności określonych w przepisie art. 40 ust. 2 udp, zawsze gdy zajęcie pasa drogowego następuje na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Podkreślić należy jednak, że M. nie kwestionuje samego obowiązku uiszczania opłaty, ale wysokość stawki, którą zastosowano w sprawie. W myśl art. 40 ust. 8 zd. 1 udp "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego". W niniejszej sprawie opłatę wyliczono na podstawie uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Załącznik nr 4 do tej uchwały określa wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętej na prawach wyłączności w celach określonych w § 1 pkt. 4 uchwały, tj.: zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt. 1-3. W pkt. 4 Załącznika nr 4 wskazano jako rodzaj zajęcia: "uroczystości, wydarzenia, imprezy lub wystawy o znaczeniu państwowym lub samorządowym", natomiast w pkt. 16 wskazano: "inne cele". Stawka z punktu 4 wynosi 0,01 zł dla wszystkich rodzajów dróg i elementów zajętego pasa drogowego, a stawki z punktu 16 – od 1 do 10 zł w zależności od rodzaju drogi (gminna, powiatowa czy wojewódzka) i rodzaju elementu zajętego pasa drogowego. Różnica w wysokości stawek jest więc znaczna. Oczywiście należy się zgodzić z tezą organu, że wyliczając opłatę, był on zobligowany ustalić, jaki był cel zajęcia pasa drogowego. Cel ten skutkuje bowiem prawidłowym określeniem wysokości opłaty. Cel ten został wyraźnie przez stronę wskazany i podczas postępowania kwestia ta nie była przez stronę negowana - tak we wniosku z [...] stycznia 2019 r., w późniejszych pismach, jak również w odwołaniu od decyzji. Celem tym było zapewnienie bezpieczeństwa osób i miejsc przebywania dla uczestników spotkania poświęconego budowaniu pokoju i bezpieczeństwa na [...]. Organ podał, że wystąpienie strony o wydanie zezwolenia na zajęcie wnioskowanych pasów drogowych miało związek z organizacją konferencji międzynarodowej o charakterze globalnym z udziałem władz państwowych ze strony Polski, a także innych krajów, jednakże bezpośrednim celem zajęcia pasów drogowych było zapewnienie bezpieczeństwa osób i miejsc przebywania dla uczestników poprzez wyłączenie ogólnodostępnych miejsc postojowych oraz PI. [...]. A zatem organ nie kwestionuje, że konferencja międzynarodowa o charakterze globalnym z udziałem władz państwowych ze strony Polski, a także innych krajów, której tematem było budowanie pokoju i bezpieczeństwa na [...] jest "wydarzeniem o znaczeniu państwowym", o którym mowa w pkt. 4 Załącznika nr 4 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. SKO jedynie podnosi, iż stawka ta jest stosowana w odniesieniu do zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury związanej z organizacją uroczystości, wydarzeń, imprez lub wystaw o znaczeniu państwowym lub samorządowym. Sąd w tym kontekście wskazuje, że zastosowana przez organ wykładnia prawa nie wynika z treści przywołanego przez SKO pktu 4 Załącznika nr 4 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. Przepis ten bowiem nie wskazuje określonych czynności dotyczących wydarzeń o znaczeniu państwowym, dla których zastosowana miałaby być stawka wynikająca z tego przepisu w przypadku zajęcia pasa drogowego. Wprost przeciwnie, stawką z pktu 4 Załącznika nr 4 do powyższej uchwały objęte są ogólnie cele zajęcia pasa drogowego w postaci "uroczystości, wydarzenia, imprezy lub wystawy o znaczeniu państwowym lub samorządowym". Jakiekolwiek działanie podjęte przez stronę w celu organizacji wydarzenia o znaczeniu państwowym, związane z zajęciem pasa drogowego, skutkuje zastosowaniem preferencyjnej stawki z pktu 4 Załącznika nr 4 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. Oznacza to zatem, iż zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom konferencji międzynarodowej, która jest wydarzeniem o znaczeniu państwowym, mieści się w celu "wydarzenie o znaczeniu państwowym", a organ niewłaściwie zastosował w sprawie znacznie wyższą stawkę wynikającą z pkt. 16 Załącznika nr 4 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r., tj. "inne cele". A zatem skarżona decyzja narusza art. 40 ust. 3 i 8 udp w związku z pkt. 16 Załącznika nr 4 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. poprzez zastosowanie stawki z tego punktu, dotyczącej "innych celów" zajęcia pasa drogowego do przedmiotowego stanu faktycznego, zamiast stawki wynikającej z pktu 4 Załącznika nr 4 do powyższej uchwały. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i zastosuje w sprawie stawkę dotyczącą "wydarzeń o znaczeniu państwowym" z pktu 4 Załącznika nr 4 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. za zajęcie pasa drogowego w celu "zapewnienia bezpieczeństwa osób i miejsc przebywania dla uczestników spotkania ministerialnego poświęconego budowaniu pokoju i bezpieczeństwa na [...]". Z tych wszystkich względów zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkcie 1 wyroku, uchylając skarżoną decyzję SKO w całości. Sąd nie zmienił treści decyzji wydanej przez Prezydenta [...] (mimo wniosku M. w tym zakresie), gdyż takie rozstrzygnięcie nie mieści się w przepisach proceduralnych zawartych w P.p.s.a. Dopiero SKO po ewentualnym uprawomocnieniu się niniejszego wyroku będzie organem kompetentnym do zmiany decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 1 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), zasądzając na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego w wysokości 2000 zł, natomiast na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 5400 zł.