VI SA/Wa 1448/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant st. ref. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. Ż. i S. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia "(...)" maja 2019 r. nr "(...)" w przedmiocie usytuowania tablicy reklamowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących A. Ż. i S. W. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA", "organ") w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) i art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A. Z., wspólnika spółki cywilnej D. z siedzibą w [...] ("Skarżący", "Strona", "Wnioskodawcy") nie zezwolił na zlokalizowanie tablicy reklamowej na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...] w odległości ok. 50,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] węzeł [...] - węzeł [...] w km [...], poza terenem zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka o nr ewid. [...] w miejscowości Świlcza, na której Strona planuje usytuowanie reklamy, znajduje się poza terenem zabudowy, gdzie pojęcie teren zabudowy należy rozumieć zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) - tj. jako teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał organ, reklama ma być zlokalizowana w odległości 50,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni jednak nośnik ten stanowiłby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować wzmożoną uwagę. GDDKiA wskazał, że definicja reklamy została ujęta w art. 4 pkt 23 ww. ustawy, tj. reklama - umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano także, że przyjęta przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nr 5/2013 z dnia 20 czerwca 2013 r. Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2013-2020 stwierdza, m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga traktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Jak zaś wynika z akt sprawy, sporna reklama ma mieć wymiary 6,0 m x 3,0 m i ma być umieszczona na wysokości 4,0 m na stopie fundamentowej o wysokości 0,8 m, co stanowiłoby znaczne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie jej od sytuacji panującej na drodze. Zarządca drogi wskazał również, że jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem z urzędu posiada informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Powołał wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., II OSK 357/14, z którego wynika, że kryterium odległości urządzenia reklamowego od pasa drogowego nie jest jedynym kryterium oceny czy urządzenie powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny tego zagrożenia nie tylko w oparciu o to kryterium, lecz jeszcze biorąc pod uwagę np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności (...) niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu, niepowodowanie oślepiania albo niewprowadzanie w błąd uczestników ruchu drogowego. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z Umową europejską o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) z 15 listopada 1975 r., ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Autostrada [...] przy której wnioskodawca planuje usytuowanie reklamy, jest częścią trasy europejskiej via Carpatia - będącej drogą międzynarodową, tym samym przepisami ww. umowy objęta jest również proponowana lokalizacja. Na zakończenie wywodów GDDiKA wskazał, że naczelną zasadą, jaką kieruje się zarządca drogi przy wydawaniu zgody na lokalizację obiektów w tym reklam przy drogach krajowych, jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości ze swojej własności. Kierując się powyższymi ustaleniami i wyrażając słuszny interes w sprawie, zarządca drogi dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym. W skardze na ww. decyzję Skarżący zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a., 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię oraz postanowień Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) z dnia 15 listopada 1975 r. poprzez jej niewłaściwe zastosowanie. W oparciu o ww. zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący za bezzasadny uznali argument sprzeczności planowanego posadowienia reklamy z zapisami Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) z dnia 15 listopada 1975 r. W tym zakresie zwrócili uwagę, że Umowa europejska nie precyzuje co oznacza określenie "przy" drogach międzynarodowych. Skoro zapisy ww. umowy nie są w tym zakresie konkretne to należy wykładać je łącznie z regulacjami ustawy o drogach publicznych, z których wynikają ograniczenia w zakresie lokowania obiektów przy drogach. Podnieśli, że jakkolwiek finalnie organ nie zezwolił na lokalizację tablicy na wniosek A. Z., to - w zakresie zgodności z art. 43 ust. 1 ustawy drogach publicznych - przyznał rację Wnioskodawcom. Mając na uwadze zapisy umowy międzynarodowej, podkreślili, że jedynie w wyjątkowych wypadkach organ mógłby wydać rozstrzygnięcie odmowne. Jednak w niniejszej sprawie nie wskazano żadnych szczególnych okoliczności, które przemawiałyby za odmową wydania zezwolenia w oparciu o ww. przepisy. Jak zauważyli, ocena GDDKiA o istnieniu zagrożenia bezpieczeństwa na skutek umieszczenia reklamy nie została poparta żadnymi konkretnymi ani przekonującymi argumentami i nosi cechy dowolności. Organ przeprowadził jedynie lakoniczny wywód dotyczący potencjalnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego powodowanego przez nośnik reklamowy. Nie przeanalizował, czy ewentualnie kierowca poruszający się na odcinku drogi przy której posadowiona ma być reklama musiałby podejmować decyzję dotyczącą zmian prędkości, zmian kierunku jazdy, wyboru trasy, czy konieczności prowadzenia szczególnej obserwacji innych uczestników ruchu, co ewentualnie mogłoby przyczynić się do popełnienia błędu skutkującego niebezpiecznym zdarzeniem drogowym. Nie przeanalizowano także wyglądu tablicy reklamowej pod kątem art. 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Argumentacja organu oceniana przez pryzmat art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest - zdaniem Skarżacych - niewystarczająca i nie może być podstawą ustaleń faktycznych w sprawie, a w konsekwencji podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na posadowienie tablicy reklamowej zgodnie ze złożonym wnioskiem. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Organ naruszył bowiem prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. W kontrolowanej sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustalające wymogi odległościowe dotyczące sytuowania obiektów budowlanych przy drogach. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ww. ustawy obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w minimalnych - wskazanych w tym przepisie odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni. Kryterium odległości urządzenia reklamowego od pasa drogowego nie jest jednak jedynym kryterium ocenianym przy wydawaniu decyzji na podstawie ww. przepisu. W tym zakresie należy bowiem uwzględnić także postanowienie pkt VII. 4 Załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. (Dz. U. z 1985, poz. 10, Nr 35), który stanowi, iż ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Powyższa umowa nie definiuje pojęcia "przy drodze", ograniczając się do wskazania, iż zakaz ten ustanawiany jest z względu na bezpieczeństwo i estetykę. Powyższe oznacza, iż ewentualne naruszenie tegoż przepisu musi się każdorazowo wiązać z wykazaniem naruszenia przepisów prawa krajowego regulujących tak dopuszczalne odległości sytuowania reklam przy drogach (stanowiących wyraz dokonanej przez prawodawcę krajowego oceny tego jaka jest minimalna dopuszczalna odległość lokalizowania tego rodzaju obiektów względem dróg poszczególnych klas), czy też regulujących kwestie związane z niedopuszczeniem przez zarządcę drogi do pogorszenia warunków związanych z bezpieczeństwem ruchu (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2019 r., II OSK 2742/17) Tak więc uwzględniając treść przepisu pkt VII.4 umowy AGR w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - zarządca drogi w każdym przypadku powinien dokonać oceny zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego nie tylko w oparciu o kryterium odległości, lecz biorąc jeszcze pod uwagę np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności np. w pobliżu skrzyżowań. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2013 r., II OSK 1198/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) niemożność sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest tylko jednym z warunków uzyskania zgody na lokalizację obiektu na obszarze przyległym do pasa drogowego. Innymi są np. niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 ustawy o drogach publicznych), nie powodowanie oślepiania albo nie wprowadzanie w błąd uczestników ruchu drogowego (art. 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Zatem określenie obszaru przyległego do pasa drogowego, na którym wymagane jest uzgodnienie zarządcy drogi dla projektowanego obiektu budowlanego zależy od okoliczności danej sprawy. Co do sytuowania konstrukcji reklamowych za takie kryterium należy przyjąć także i to czy jest ona skierowana do uczestników ruchu drogowego, jakie są jej gabaryty, czy jest to reklama świetlna czy podświetlana. Wprawdzie organ powołał w decyzji argumenty związane z bezpieczeństwem ruchu, tyle że argumenty te nie mają żadnego odniesienia do konkretnych okoliczności sprawy (z wyjątkiem tych dotyczących wymiarów reklamy). Uzasadnienie GDDKiA jest w tym zakresie tak ogólne, że mogłoby zostać wykorzystane w każdej innej sprawie tego rodzaju z ww. zastrzeżeniem, gdyby nie - pominięty przez organ w kontrolowanym postępowaniu - obowiązek jej indywidualizacji. Słusznie zatem podnieśli Skarżący w ww. zakresie, ze organ nie przeanalizował w niniejszej sprawie i w odniesieniu do konkretnego odcinka drogi, tj. drogi ekspresowej [...] węzeł [...] - węzeł [...] w km [...], czy posadowienie reklamy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego w ww. znaczeniu i na przykład, czy kierowca poruszający się na odcinku drogi, przy której posadowiona ma być reklama, musiałby podejmować decyzję dotyczącą zmian prędkości, zmian kierunku jazdy, wyboru trasy, czy konieczności prowadzenia szczególnej obserwacji innych uczestników ruchu, co ewentualnie mogłoby przyczynić się do popełnienia błędu skutkującego niebezpiecznym zdarzeniem drogowym. W ponownym postępowaniu organ uwzględni zatem wskazówki wynikające z niniejszego wyroku, a wydając decyzję szczególnie zadba o jej należyte uzasadnienie. Pamiętając, że funkcją uzasadnienia decyzji jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to że przyczyną tego są istotne powody. Decyzje administracyjne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W związku z powyższym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie organu uznać należy za co najmniej przedwczesne albowiem oparte zostało na wadliwie zebranym i ocenionym materiale dowodowym, co stanowiło niewątpliwe naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uznając, że istota sprawy nie została dostatecznie przez organ wyjaśniona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i na wniosek Skarżących - w związku z art. 200 p.p.s.a. - zasądził na ich rzecz solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.