VI SA/Wa 1449/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. K. kwotę 9606,22 zł (dziewięć tysięcy sześćset sześć złotych i dwadzieścia dwa grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania VI SA/WA 1449/07 Uzasadnienie Zawiadomieniem z dnia 5 marca 2007 roku Generalny Dyrektor Dróg Publicznych i Autostrad poinformował J. K. prowadzącego [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia w ciągu drogi krajowej nr [...], w miejscowości [...] poprzez wykonanie samowolnej przebudowy jezdni do ww. [...]. Jednocześnie organ zawiadomił stronę, iż w dniu 16 marca 2007 roku o godz.12:00 przeprowadzony zostanie dowód z oględzin miejsca przedmiotowego naruszenia pasa drogowego. W zawiadomieniu zawarto również pouczenie o treści art.19 § 2 kpa. i 10 § 1 kpa. Asumpt do wszczęcia postępowania dała notatka służbowa z dnia 2 marca 2007 roku, sporządzona przez drogomistrza, który w dniu 2 marca 2007 roku, podczas objazdu drogi krajowej Nr [...] stwierdził, że w miejscowości [...] prowadzone są prace budowlane związane z przebudową wjazdu z drogi krajowej na teren [...]. Do notatki dołączone zostały zdjęcia fotograficzne, dokumentujące zakres wykonanych robót. Wobec tego, że doręczenie zawiadomienia z dnia 5 marca 2007 roku, okazało się nieskuteczne, organ wysłał do strony ponowne zawiadomienie z dnia 23 marca 2007 roku, informujące o terminie oględzin pasa drogowego z dnia 2 kwietnia 2007 roku. Powyższe zawiadomienie strona odebrała w dniu 2 kwietnia 2007 roku, lecz na wyznaczone miejsce oględzin nie stawiła się. Pismem z dnia 3 kwietnia 2007 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do geodety o wykonanie interwencyjnego odtworzenia granicy własności w ciągu drogi krajowej Nr [...] w linii [...] -na długości zjazdu do [...]. Pomiar w terenie został wykonany w dniu 11 kwietnia 2007 roku, bez udziału organu i strony, która nie była poinformowana o dopuszczeniu tego dowodu i o terminie jego przeprowadzenia. Geodeta po wykonanych pomiarach złożył do akt sprawy szkic i wyliczył, iż łączna powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosi 320 m2. Zawiadomieniem z dnia 3 kwietnia 2007 roku, organ poinformował stronę o kolejnym 3 terminie przeprowadzenia oględzin miejsca przedmiotowego naruszenia pasa drogowego wyznaczonym na dzień 17 kwietnia 2007 roku. J. K. odebrał to zawiadomienie w dniu 10 kwietnia 2007 roku. Jak wynika z protokołu z dnia 17 kwietnia 2007 roku, strona stawiła się na wyznaczone miejsce oględzin i stwierdziła, że nie przeprowadziła żadnych robót w pasie drogowym przy [...] tylko zezwoliła na wywóz gruzu, z tym, że nie potrafiła wyjaśnić, kto ten gruz wywoził. Protokół zawiera również wzmiankę, iż drogomistrz T. B. w dniu 2 marca 2007 roku, po stwierdzeniu zajęcia pasa drogowego uzyskał informację od pracownika [...] J. D., że wykonywane jest poszerzenie wjazdu dla samochodów ciężarowych. Protokół z dnia 17 kwietnia 2007 roku, nie podpisał J. K., tłumacząc się " stresem". Pismem z dnia 18 kwietnia 2007 roku, organ zwrócił się do E. w K. o złożenie wyjaśnień w sprawie przebudowy pasa drogowego w miejscowości [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo właściciel firmy E. J. J. poinformował organ, że nie wykonał żadnych robót budowlanych w zakresie przebudowy zjazdu do [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powołując się na art. 29a ust.1 pkt 1 oraz art. 40 ust. 4 i art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku, o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U z 2007 roku, Nr 19 poz.115 ze zm.) do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U z 2004 roku, Nr 129,poz.1369) i na art. 104 kpa. 1) orzekł o przywróceniu stanu poprzedniego pasa drogowego poprzez usunięcie z pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w m. [...] narzuconego kamienia i gruzu, wyrównanie terenu i zasianie trawy oraz 2) nałożył na Pana J. K., dzierżawcę [...] w miejscowości [...] kary pieniężnej w wysokości 91 979,00 złotych za zajęcie pasa drogowego poprzez wykonanie przebudowy zjazdu do [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] w okresie od 2 marca 2007 roku do 17 kwietnia 2007 roku liczba dni 47. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na notatkę służbową drogomistrza z dnia 2 marca 2007 roku, do której dołączone zostały fotografie obrazujące prace drogowe związane z przebudową zjazdu do [...] oraz na opinię geodety, w której dokładnie wyliczona została powierzchnia zajęcia pasa drogowego. Organ stwierdził, że strona była powiadomiona o terminie oględzin oraz o prawie złożenia wniosków dowodowych w ostatecznym terminie do dnia 18 kwietnia 2007 roku. Z prawa tego nie skorzystała, zaś materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadniał wydanie decyzji o przywróceniu stanu poprzedniego pasa drogowego i o nałożeniu kary za przebudowę zjazdu. Od powyższej decyzji J. K. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał w nim, że organ próbował zawiadomić go o wszczęciu postępowania za pośrednictwem trzech pism, to jest z dnia 5 marca, 23 marca i 3 kwietnia 2007 roku. Przy czym organ uznał, ze postępowanie administracyjne zostało wszczęte pierwszym pismem dnia 5 marca 2007 roku. Każde z wyżej wymienionych pism zawierało informację o wszczęciu postępowania oraz zawierało pouczenie o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i złożenia ostatecznych wyjaśnień i żądań. W ocenie strony skarżącej takie działanie organu jest niezgodne z art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071, ze zm.) - cytowany dalej jako "kpa". Wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu następuje z dniem zawiadomienia o tym fakcie. Tym samym przed tą datą organ administracji nie może prowadzić jakichkolwiek czynności procesowych. J. K. podniósł, że zgodnie z art. 79 § 1 kpa powinien być zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona skarżąca wskazała na notatkę służbową z dnia 2 marca 2007 roku, która została sporządzona przed wszczęciem postępowania, a tym samym nie może być dowodem w sprawie niniejszej. Uznanie powyższego dokumentu za dowód w sprawie narusza art. 79 oraz art. 10 kpa. J. K. podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu nie został powiadomiony o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz do składania wyjaśnień. Takiego pouczenia nie otrzymał w formie pisemnej, ani w toku spotkania wyjaśniającego, które miało miejsce w dniu 17 kwietnia 2007 roku. Takie działanie organu, zdaniem strony skarżącej, narusza art. 10 § 1 kpa stanowiący zasadę czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. Jednocześnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca wskazała, że podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji był art. 29a ustawy o drogach publicznych. W ocenie J. K., przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe nie wykazało podstawowej przesłanki zawartej w tym przepisie, a mianowicie, iż strona postępowania wybudowała lub przebudowała zjazd. W niniejszej sprawie brak jest dowodów świadczących, że to ona wykonywała osobiście lub też na jej zlecenie prowadzone były roboty, o których mowa wyżej. Tym samym organ nie udowodnił stronie skarżącej, że to ona jest odpowiedzialna za prowadzone działania. J. K. wykazywał na rozbieżności w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a dotyczące ustaleń odnoszących się do podmiotu będącego stroną postępowania. Polegają one na wskazaniu w treści decyzji, że strona skarżąca jest dzierżawcą terenu, a w protokole z dnia 17 kwietnia 2007 roku. widnieje jako właściciel. Decyzja organu pierwszej instancji nie przesądziła również, które z tych rozwiązań jest prawidłowe. W ocenie strony skarżącej, organ nieprawidłowo naliczył karę za zajęcie pasa drogowego. Jej zdaniem, organ nie ustalił jaki był stan drogi przed tym naruszeniem, jak również za jaką powierzchnię należy uiścić karę. Również termin, od którego należy naliczyć karę, to jest od dnia 2 marca 2007 roku. nie wynika z obowiązujących przepisów. Zdaniem J. K. decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera rozważań na temat dowodów zgromadzonych w sprawie, jak również nie wyjaśnia przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności innym dowodom. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, organ wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2007 roku., którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu bezsporne było przeprowadzenie w obrębie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] w miejscowości [...] na odcinku przylegającym do działki nr [...] robót ziemnych. W ocenie organu w przeprowadzonym postępowaniu prawidłowo ustalono stronę postępowania i bez znaczenia jest różne jej określanie jako właściciel lub dzierżawca. Według oceny organu strona skarżąca jest użytkownikiem działki nr [...], a tym samym ma w stosunku do niego zastosowanie art. 30 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem utrzymywanie zjazdów należy między innymi do użytkowników gruntów przyległych do drogi. Organ przyznał również, że to strona skarżąca miała interes prawny w prowadzeniu robót w pasie drogowym. Ponadto w toku postępowania strona skarżąca nie wskazała innego podmiotu, który miałby taki interes. W toku postępowania ustalono, że strona skarżąca wskazała jedynie, że zezwoliła innej osobie (nie wskazując jej danych) na wywóz gruzu. Fakt ten, w ocenie organu, wskazuje, że J. K. ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Jednocześnie, w ocenie organu, w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalono powierzchnię zajęcia pasa drogowego, o czym świadczyć ma zlecenie tej czynności uprawnionemu geodecie, jak również sam sporządzony pomiar w dniu 11 kwietnia 2007 roku. Zdaniem organu, w przeprowadzonym postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 10 i 79 § 1 kpa. Organ wskazał na prawidłowo uznane za doręczone w świetle przepisów kpa zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 5 marca 2007 roku. W piśmie tym zawarto również pouczenie o możliwości złożenia wszelkich wyjaśnień w sprawie. Natomiast wysłane przez organ pisma z dnia 23 marca i 3 kwietnia 2007 roku stanowiły jedynie dodatkowe działanie organu podjęte w interesie strony. Ponadto to strona skarżąca nie odbierała kierowanej do niej korespondencji. Zdaniem organu postępowanie strony skarżącej świadczy o uchyleniu się jej od udziału w postępowaniu. Pismem z dnia 11 lipca 2007 roku, J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2007 roku, domagając się jej uchylenia. Strona skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 140, art. 6, 8, 77, 68 § 2, 61, 79 § 1, 10 kpa. Zdaniem strony skarżącej, zaskarżona decyzja nie wskazuje, na których dowodach organ się oparł, jak również nie wskazał, którym z nich nie przyznał mocy dowodowej. Takie postępowanie jest sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zdaniem strony skarżącej organ nie zapewnił jej czynnego udziału w postępowaniu. W skardze podniesiono, że nastąpił błąd w przeprowadzonych przez organ ustaleniach faktycznych. Strona skarżąca wskazała, że organ w sposób dowolny różnorodnie określał ją w decyzji jako właściciela, dzierżawcę, lub użytkownika działki nr [...]. W jej ocenie, w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego któreś ze wskazanych twierdzeń. Błędne jest również uznanie przez organ, że strona skarżąca była inwestorem przeprowadzonej zmiany pasa drogowego bez zezwolenia. Organ nie przedstawił na tę okoliczność dowodów, a w ocenie strony skarżącej nie może nim być treść protokołu z dnia 17 kwietnia 2007 roku. W ocenie J. K. powierzchnia zajętego pasa drogowego była ustalona w sposób nieprawidłowy. Podkreślił, że oszacowanie wielkości było wykonywane kilkakrotnie. Pierwszy raz oszacowanie miało miejsce w dniu 2 marca 2007 roku i określono ją jako "orientacyjną powierzchnię zajęcia pasa drogowego". Kolejne ustalenia zostały przeprowadzone w dniu 2 kwietnia i 11 kwietnia 2007 roku, jednakże dokonano ich bez udziału strony skarżącej. Zdaniem strony skarżącej, ustalenie za każdym razem innej powierzchni powoduje, że wyliczanie jakichkolwiek kar nie znajduje uzasadnienia faktycznego. J. K. podniósł, że organ nieprawidłowo uznał, że strona została w sposób właściwy zawiadomiona o wszczęciu postępowania i przeprowadzenia w dniu 16 marca 2007 roku dowodu z oględzin miejsca zdarzenia. W ocenie strony skarżącej organ błędnie przyjął fikcję prawną skuteczności doręczenia tego pisma i nie zastosował w sposób prawidłowy art. 44 kpa. Ponadto zdaniem strony skarżącej, przeprowadzone oględziny miejsca zdarzenia, które miały miejsce w dniu 17 kwietnia 2007 roku odbyły się w siedzibie organu. Tym samym w rzeczywistości osoby, które sporządziły protokół (w tym strona skarżąca) nie były w miejscu zdarzenia, lecz w siedzibie organu. Potwierdzeniem tego jest treść tego protokołu oraz notatka z tego samego dnia sporządzona przez drogomistrza. Osoba ta co prawda brała udział w tych oględzinach, jednakże jego spostrzeżenia zostały spisane nie w protokole, lecz w oddzielnej notatce dołączonej do akt. Tymczasem podczas oględzin przeprowadzonych przez tego drogomistrza nie brała udziału strona skarżąca. Równocześnie, zdaniem strony skarżącej sporządzony w dniu 17 kwietnia 2007 roku protokół nie został odczytany stronie skarżącej, a w związku z tym pojawiają się wątpliwości co do wiarygodności zawartych w nim oświadczeń. Strona skarżąca wskazała również, że w aktach administracyjnych nie ma dokumentów potwierdzających jej powiadomienie o oględzinach, które miały miejsce w dniu 19 kwietnia 2007 roku. Nie było również dokumentów które potwierdzałyby o przeprowadzeniu tych oględzin. Ponadto organ naruszył art. 29 i 29a ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie strona skarżąca ponowiła argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a odnoszące się do niej ustalenia przez organ, kto wykonał działania polegające na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, jak również ustalenia kto jest stroną postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne w tej sprawie, organ w uzasadnieniu decyzji wskazał wszelkie dowody, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, a inne dowody w sprawie nie istnieją. Wszelkie działania organu w tej sprawie zostały poczynione na podstawie obowiązujących przepisów, a zgromadzone dowody w sposób wystarczający udowodniły, że w pasie drogowym były przeprowadzone roboty polegające na przebudowie istniejącego zjazdu. Ponadto organ odnosząc się do konkretnych zarzutów zawartych w skardze wskazał, że strona skarżąca jest dzierżawcą działki nr [...] i to ona jest inwestorem prowadzącym roboty w pasie drogowym, o czym ma świadczyć zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Pomimo właściwego, zdaniem organu, powiadomienia o przysługujących stronie skarżącej praw w postępowaniu administracyjnym, nie skorzystała z tych uprawnień i nie wnosiła o przeprowadzenie dowodów w sprawie. Co więcej, w ocenie organu, strona skarżąca nie przedstawiła również dowodu, że J. J. nie przeprowadził na jej zlecenie przedmiotowych robót. Nie przeglądała również zgromadzonych w sprawie akt administracyjnych. W ocenie organu, tego rodzaju zachowanie jest swego rodzaju linią obrony. W ocenie organu przeprowadzone w toku postępowania pomiary zajętego pasa drogowego zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i rzetelny. Zdaniem organu, strona skarżąca o tych czynnościach została powiadomiona. Organ nie zgadza się również ze stanowiskiem strony skarżącej dotyczącym nieprawidłowego jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Przesyłka została prawidłowo awizowana, o czym świadczyć mają daty odnoszące się do tych czynności. Konsekwencją tego, w ocenie organu, jest również prawidłowe i odpowiednio wcześniej dokonane zawiadomienie strony skarżącej o planowanym na dzień 16 marca 2007 roku przeprowadzeniu dowodu z oględzin. Również kolejne zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin planowane na dzień 17 kwietnia 2007 roku. zostało prawidłowo doręczone stronie skarżącej, w wyniku czego strona skarżąca brała w nim udział, lecz odmówiła podpisania protokołu sporządzonego na tę okoliczność. Ponadto w toku postępowania przeprowadzono w dniu 19 kwietnia 2007 roku kolejne oględziny. Zostały one wykonane przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Zdaniem organu, brała w nich udział strona skarżąca, a brak zwrotnego potwierdzenia odbioru jej zawiadomienia wynika z faktu, że znajduje się ono w aktach postępowania prowadzonego właśnie przez ten organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 roku naruszają prawo. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że są one zasadne. Według organu postępowanie zostało wszczęte na skutek przesłania stronie skarżącej pisma z dnia 5 marca 2007 roku. Ponieważ strona skarżąca nie odebrała niniejszego pisma, zostało ono awizowane. Zastosowano tym samym art. 44 kpa, który zawiera tak zwaną fikcję doręczenia. Polega ona na tym, że w przypadku, gdy nie można doręczyć osobnie pisma w oparciu o przepisy art. 42 i 43 kpa, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 art. 44 kpa, należy umieścić w prawem przewidzianym miejscu. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni należy pozostawić powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych koperty wynika, że przesyłka ta została awizowana w dniach 8 marca 2007 roku i 15 marca 2007 roku. Brak jest natomiast informacji o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni. Te wadliwości skutkują uznaniem, że J. K. pismem z dnia 5 marca 2007 roku nie został prawidłowo powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie i o przysługujących mu prawach, a także o terminie oględzin w dniu 16 marca 2007 roku. Konsekwencją powyższego, było przeprowadzenie bez udziału strony skarżącej zaplanowanych na dzień 16 marca 2007 roku oględzin miejsca przedmiotowego naruszenia. Sąd nie podziela w tej sprawie argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, gdyż strona skarżąca o powyższej czynności nie została powiadomiona w sposób prawidłowy. Należy zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, że w przedmiotowym postępowaniu w aspekcie przeprowadzonych oględzin naruszono art. 79 § 1 kpa regulujący sposób przeprowadzenia dowodu z oględzin. Zgodnie z tym przepisem, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Ponadto ze znajdującego się w aktach postępowania protokołu z dnia 16 marca 2007 roku wynika, że w oględzinach brało udział dwóch pracowników organu administracji. Zdaniem Sądu, wynika z niego, że oględziny zostały przeprowadzone w siedzibie organu w oparciu o notatkę służbową z dnia 2 marca 2007 roku oraz sporządzoną w tym dniu dokumentację fotograficzną. W ocenie Sądu, z treści tej notatki nie wynika, że powyższa dokumentacja fotograficzna została w tym dniu sporządzona. Kolejnym zawiadomieniem z dnia 23 marca 2007 roku organ powtórzył treść pierwszego pisma informującego stronę skarżącą o wszczęciu postępowania z dnia 5 marca 2007 roku, z tą różnicą, że wyznaczono w nim datę oględzin na dzień 2 kwietnia 2007 roku. Tym razem strona skarżąca odebrała niniejsze pismo, jednakże nastąpiło to w dniu 2 kwietnia 2007 roku i tym razem strona skarżąca nie brała udziału w przedmiotowych oględzinach. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 79 § 1 kpa i w tym przypadku jest słuszny, bowiem powiadomienie to zostało doręczone stronie skarżącej z naruszeniem siedmiodniowego terminu. Zauważyć należy, że dopiero w dniu 2 kwietnia 2007 roku strona skarżąca została powiadomiona o wszczęciu w sprawie niniejszej postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej słuszny jest również zarzut naruszenia art. 68 § 2 kpa poprzez nieodczytanie w dniu 17 kwietnia 2007 roku wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, treści protokołu. Również w tym przypadku oględziny polegały na analizie między innymi materiału fotograficznego oraz notatki z dnia 2 marca 2007 roku. Nikt z uczestników spotkania w dniu 17 kwietnia 2007 roku w obecności strony skarżącej nie przeprowadził oględzin w miejscu zdarzenia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że treść tego protokołu stanowi jedynie relację rozmowy uczestniczących w niej osób. Potwierdzeniem tego stanowiska jest również notatka służbowa z dnia 17 kwietnia 2007 roku uczestniczącego w tym spotkaniu drogomistrza. W ocenie Sądu, takie postępowanie jest sprzeczne z art. 85 kpa. Co prawda organ może przeprowadzić oględziny w swojej siedzibie, jednakże w sprawie niniejszej powinny one zostać przeprowadzone na przedmiotowej działce, gdyż tylko w ten sposób można było ustalić istotne dla sprawy okoliczności, w szczególności stan ewentualnego naruszenia pasa drogowego. Zdaniem Sądu organ naruszył w ten sposób obowiązujące przepisy, w szczególności uniemożliwił stronie skarżącej czynny jej udział w wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 17 kwietnia 2007 roku przez drogomistrza. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że organ nie ustalił, kto był inwestorem prowadzonych robót w pasie drogowym i wskazała na treść protokołu z dnia 17 kwietnia 2007 roku. Zapisano w nim, że strona skarżąca zaprzecza jakoby to ona była inwestorem naruszenia pasa drogowego. Sąd nie podziela w tej sprawie argumentacji organu, który wskazuje, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje na stronę skarżącą, jako inwestora prowadzącego roboty w pasie drogowym. Materiał dowodowy, w tym treść przywołanego protokołu zawiera zaprzeczenie tej okoliczności z jednoczesnym stwierdzeniem, że strona skarżąca jedynie zezwoliła na wywóz gruzu. W postępowaniu administracyjnym organ nie przeprowadził dowodu, który podważałby wyjaśnienia strony skarżącej w tej sprawie. Co prawda, w ocenie organu wykonawcą tych prac był Pan J. J., jednakże w aktach administracyjnych nie znajdują się dokumenty, które potwierdzałyby tę okoliczność. Wzmiankę w tej sprawie zawarto jedynie w protokole z dnia 17 kwietnia 2007 roku. Wskazano w nim, że drogomistrz uzyskał w dniu 2 marca 2007 roku informację, że prowadzone jest poszerzenie wjazdu dla samochodów ciężarowych. Natomiast w samej notatce z dnia 2 marca 2007 roku drogomistrz wskazał, że wykonawcą robót jest właściciel [...] E. Pan J. J. Organ pominął pisemne wyjaśnienia Pana J.J. z dnia 19 kwietnia 2007 roku, w których wskazuje, że nie wykonywał żadnych robót w zakresie przebudowy zjazdu. Słuszny jest zatem zarzut strony skarżącej, iż organ nie przedstawił na tę okoliczność stosownych dokumentów i ostatecznie nie wyjaśnił tej sprawy. Zdaniem Sądu należy zgodzić się również z zarzutem strony skarżącej, iż w toku postępowania administracyjnego organ nie ustalił, czy strona skarżąca jest właścicielem, czy też dzierżawcą działki nr [...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy również nie daje jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Kolejne poczynione przez organ czynności dowodowe w sprawie niniejszej również zostały przeprowadzone niezgodnie z przepisami procedury. Organ administracji w celu oszacowania powierzchni zajętego pasa drogowego przeprowadził trzy czynności faktyczne, a mianowicie w dniu 2 marca 2007 roku, 2 kwietnia 2007 roku i 11 kwietnia 2007 roku. Sąd nie podziela w tej sprawie argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą przeprowadzone w tym zakresie postępowanie zostało dokonane w sposób rzetelny, a o wszystkich czynnościach strona była zawiadamiana. W ocenie organu fakt nie uczestniczenia w tych czynnościach strony skarżącej wynika z jej woli. W ocenie Sądu, doszło do naruszenia art. 79 § 1 kpa. W żadnej z tych czynności strona skarżąca nie została poinformowana o planowaniu ich przeprowadzenia, co oznacza, że pozbawiono ją możliwości czynnego w nich udziału. Należy również podkreślić, że każde z tych czynności wskazuje na inną powierzchnię i organ w zaskarżonej decyzji przyjmuje największą z nich. Nie wskazał jednak powodów, które uzasadniałyby takie działanie. Ponadto w aktach administracyjnych zgromadzonych w sprawie znajduje się protokół z dnia 19 kwietnia 2007 roku. Dokumentuje on oględziny przeprowadzone przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przy jednoczesnym udziale strony skarżącej. Zauważyć należy, że brak jest w aktach wezwania strony skarżącej na to spotkanie, zwrotnego potwierdzenia odbioru takiego dokumentu. Z protokołu nie wynika również, czy zostało ono zorganizowane z inicjatywy strony skarżącej. Sąd nie podziela w tej sprawie argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą oględziny zostały przeprowadzone przez inny organ i zawiadomienie znajduje się w tym właśnie organie. Sąd wskazuje, że to na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek zgromadzenia w sprawie całego materiału dowodowego. Zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin, chociażby dokonane przez inny organ, stanowi jeden z dokumentów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, gdyż łączy ich przedmiot ustaleń. Ponadto uczestniczył w nich Kierownik Urzędu Rejonowego w N. Również sam organ w ustaleniach zawartych w decyzji drugiej instancji wskazuje na treść protokołu z dnia 19 kwietnia 2007 roku. Konsekwencją przeprowadzonego postępowania, jest naruszenie przez organ zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu zarzut strony skarżącej w tej sprawie jest słuszny. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 10 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten gwarantuje stronie prawo wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji tak co do całości postępowania dowodowego. W doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym terminem) złożenia powyższego oświadczenia" Natomiast brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa (vide W. Dawidowicz, Postępowanie Administracyjne s. 94). W sprawie niniejszej decyzja organu pierwszej instancji datowana jest na dzień [...] kwietnia 2007 roku., przypomnieć należy, że w tym też dniu odbyły się w siedzibie organu oględziny z udziałem strony skarżącej. W protokole tym nie zawarto informacji, jakoby stronę poinformowano, że postępowanie w sprawie niniejszej będzie niebawem zakończone. Nie skierowano również do strony skarżącej innego pisma informującego go o jego prawie wynikającym z art. 10 kpa. Natomiast informacja zawarta w piśmie z dnia 3 kwietnia 2007 roku., zgodnie z którą "istnieje możliwość złożenia wyjaśnień w powyższej sprawie (art. 10 § 1 kpa)" jest dalece niewystarczająca i nie odpowiada zasadom państwa prawa. Ponadto organ nie wskazał w sprawie niniejszej, że zaistniały okoliczności umożliwiające odstąpienie od zasady zawartej w art. 10 § 1 kpa, a mianowicie, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 roku nie mogą się ostać i podlegają uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art.152 p.p.s.a. i 200 p.p.s.a. Sąd nie ustosunkował się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem stwierdzenie takiego naruszenia uwarunkowane jest prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.